【IM01】大規模小売店舗規制と中心市街地衰退 なぜ日本だけシャッター街になったのか

【IM01】大規模小売店舗規制と中心市街地衰退の国際比較

第一章 序論:問題の定量的確認

日本における店舗数・小売事業所数の推移

日本の小売商店数は、商業統計調査(1952年開始)によれば、1952年の第1回調査時点で約108万店であった。その後、人口増加と経済成長を背景に増加を続け、1982年には172万店に達し、これが戦後日本の店舗数のピークとなった[1]。しかし1982年を境に減少へ転じ、以後25年間で58万店が減少し、2007年には約114万店とほぼ1952年の水準まで戻った[1]。さらに減少は続き、2014年には約102万店(商業統計)、2016年の経済センサスでは約99万店と報告されている[2]。1982年以降の商店数減少は主に個人商店の廃業によるものであり、個人商店の開業数自体も1978年当時の約5万店から1994年には約1.37万店へと4分の1に減少した[3]。なお、1982年・2014年の数値は商業統計調査、2016年の数値は経済センサスに基づき、調査主体・母集団の捕捉方法が異なるため、単純な連続時系列としては扱えない点に留意が必要である。長期的な減少トレンド自体は複数の統計で確認できるが、年ごとの増減幅を厳密に論じる際は同一調査間での比較に限定すべきである。

「シャッター街」の定量的把握:空き店舗率

「シャッター街」という語自体には法令上の公式な定義は存在せず、不明である。実務上は、中小企業庁(令和6年度以降は全国商店街振興組合連合会)が実施する「商店街実態調査」における「空き店舗率」が代理指標として広く用いられている。同調査によれば、空き店舗率(全国の商店街の平均値)は2003年(平成15年)の7.31%から2018年(平成30年)の13.77%へと大きく上昇し、2021年(令和3年)は13.59%とわずかに減少した[4]。令和6年度調査では、空き店舗率が10%以上の商店街が全体の36.5%を占めている[4]。ただし13%台という数値は全国の商店街の単純平均であり、活況を保つ商店街から深刻な空洞化に至った商店街まで幅広い分布の平均値である点に注意が必要である。全国平均が10%台であること自体をもって「日本の商店街は一様にシャッター街化している」と解釈するのは誤りで、実態は空き店舗率の高い商店街と低い商店街への二極化として捉えるべきである。本調査では商店街ごとの空き店舗率の分布(標準偏差やヒストグラム)は確認できておらず、この点は今後の課題である。

空き店舗が埋まらない理由について、貸し手側では「店舗の老朽化」(40.0%)、「所有者に貸す意思がない」(39.2%)、「家賃の折り合いがつかない」(29.0%)の順に高く、借り手側では「家賃の折り合いがつかない」(36.1%)、「商店街に活気・魅力がない」(35.9%)、「店舗の老朽化」(33.3%)が上位を占める(いずれも平成30年度商店街実態調査報告書)[4]。この「所有者に貸す意思がない」というデータは、第四章で詳述する「所有と経営の分離」という構造要因の出発点となる一次資料である。

本章の留意事項

「シャッター街」の統計上の公式定義は確認できず不明とした。国際比較可能な「人口当たり店舗密度」の同一基準データは、本調査の範囲では十分に収集できていない。

第二章 大規模小売店舗規制の世界的潮流:国別・時系列分析

大規模小売店舗規制の世界的潮流は、「1970年代=各国で規制の枠組みが構築された時期」「1990年代半ば=経済規制から立地・まちづくり(社会的)規制への転換期」「2000年代後半以降=緩和と再強化が国ごとに交錯する時期」という三段階でおおむね捉えることができる。日本の大店法から大店立地法への転換は、この国際的潮流と概ね同調している一方、「中小小売業保護の経済規制」を欧州より長く維持した点と、緩和のきっかけが日米構造協議という外圧であった点で特徴的である[5]。

日本:百貨店法から大店立地法へ

日本の大規模小売店舗規制は、1937年(昭和12年)の第一次百貨店法に始まる。同法は中小小売商保護・百貨店間の競争抑制を目的に、百貨店の開業・支店開設を許可制とし、営業時間・休業日も規制した[6]。1947年の独占禁止法制定に伴い一旦廃止されたが、1956年(昭和31年)に第二次百貨店法(法律第116号)として復活し、床面積1,500㎡以上(政令指定都市3,000㎡以上)の物品販売業を「百貨店業」と定義して許可制の対象とした[6]。

1973年(昭和48年)、大規模小売店舗における小売業の事業活動の調整に関する法律(大店法、昭和48年法律第109号)が制定され、翌1974年3月に施行された。同法は旧百貨店法を廃止して誕生したもので、企業単位規制から建物単位規制への転換、許可制から事前届出制への転換という特徴を持つ[6]。1978年改正(1979年施行)では規制対象面積基準が500㎡超に引き下げられ、中規模店も対象化された。この改正以降、大規模店舗の出店には多大な時日を要するようになり、京都市では計画から進出まで13年を要した事例も報告されている[7]。

1990年の日米構造協議(SII)を契機に、大店法の運用は大幅に緩和された。1991年改正で商業活動調整協議会(商調協)が廃止され、出店調整期間が短縮、大型店の売場面積基準が実質的に緩和(倍増)された。1994年改正では大型店の営業時間延長・休日日数削減が容認された[6]。

1998年(平成10年)、まちづくり三法(大規模小売店舗立地法、中心市街地活性化法、改正都市計画法)が成立し、2000年(平成12年)6月1日、大店立地法の施行と同時に大店法が廃止された。大店立地法の目的は「大規模小売店舗の立地に関し、その周辺の地域の生活環境の保持」であり、交通渋滞・交通安全・騒音・廃棄物等の生活環境問題に着目した社会的規制への転換を意味する[8]。2006年(平成18年)のまちづくり三法改正では、床面積1万㎡超の「大規模集客施設」が立地可能な用途地域が、従来の6地域から3地域(近隣商業・商業・準工業)へ限定され、郊外立地規制が強化された[9]。

米国:連邦規制の不在と地方分権的なゾーニング

米国には連邦レベルの大規模小売店舗立地規制は存在しない。土地利用規制(ゾーニング)の権限は州のポリスパワーに由来し、地方自治体に委任されている。この構造を確立したのが1926年のVillage of Euclid v. Ambler Realty Co.連邦最高裁判決であり、これ以降「Euclidean zoning(用途純化型ゾーニング)」が1万を超える地方政府で行われている[10]。

代表的な規制事例として、サンフランシスコ市の「フォーミュラ・リテール規制」(2007年住民投票Proposition Gで全近隣商業地区に拡大)、バーモント州の州レベル土地利用法Act 250(1970年制定)が挙げられる。バーモント州は1993年、全米歴史保存トラストにより州全体が「危機に瀕する史跡」に指定された唯一の事例でもある[11]。カリフォルニア州イングルウッド市では2004年の住民投票でウォルマートのスーパーセンター出店計画が約60.6%対39.9%で否決されるなど、住民投票による出店阻止という米国特有の直接民主制的パターンも見られる[12]。

ドイツ:BauNVOによる空間的コントロール

ドイツの大規模小売店舗規制は、建設法典(BauGB)と用途地域令(BauNVO)による都市計画的枠組みで運用される。BauNVO第11条3項は1968年に大規模小売業への特別規定を初めて導入し、1977年版で延床面積1,500㎡超を「不利な影響が推定される」閾値とした。1986年の第3次改正(1987年施行)でこの閾値は1,200㎡へ引き下げられた[13]。「大規模性」の判定基準となる販売面積の閾値は、2005年11月の連邦行政裁判所判決により800㎡超と確定している[13]。

2004年のEAG Bau(建設法典のEU法適合化法)により、§34 Abs.3 BauGBに「中心的供給地域(zentrale Versorgungsbereiche)」保護規定が挿入され、大規模商業施設による中心的供給地域への打撃を防ぐ仕組みが整備された[14]。

フランス:ロワイエ法からELAN法へ

フランスは1973年12月27日のロワイエ法により、一定面積超(人口規模により1,000〜1,500㎡)の小売店の新設・拡張を許可制とした。1996年のラファラン法では閾値を全国一律300㎡へ引き下げ大幅に規制を強化したが、これによりハードディスカウンターが299㎡以下の店舗網で規制を回避し、中心市街地への進出をかえって増やすという意図せざる効果も生じた[15]。2008年の経済近代化法(LME)は閾値を1,000㎡へ引き上げ、審査基準から経済的基準を削除するなど大幅な緩和を行った[16]。

2018年のELAN法は、中心市街地再生の契約的枠組みである「領域再活性化事業(ORT)」を創設し、県知事が周辺部店舗のCDAC(商業整備県委員会)審査を最長3年間停止できる権限を新設した[17]。

英国:town centre first政策

英国は1996年のPPG6(Planning Policy Guidance 6)改訂で、小売開発を「中心市街地→縁辺部→郊外」の順で検討すべきとする「town centre first」政策と逐次テスト(sequential test)を導入した[18]。2012年のNPPF(National Planning Policy Framework)はこの原則を統合・簡素化し、床面積2,500㎡超の郊外開発には影響評価を義務付けている[18]。

イタリア:規制的枠組みから自由化へ

イタリアは1971年の法426号により商業活動を許可制・登録制の規制的枠組みに置いたが、1998年のベルサーニ改革(D.Lgs.114/1998)がこれを廃止し自由化・競争志向へ転換した[19]。2011年のサルヴァ・イタリア法は営業時間・営業日を全面自由化し、欧州でほぼ唯一の全面的deregulationを行っている[19]。

横断分析:日本の位置づけ

6か国を横断すると、1970年代は各国とも規制構築期(強化基調)であった一方、1990年代は日本(緩和)・フランス(強化)・英国(強化)・イタリア(緩和)と方向性が国ごとに割れた。2000年代後半以降はフランス(緩和)と日本(郊外規制強化)の規制強度の推移が交差する形になっている点は国際比較上注目に値する[20]。日本の1990年代の緩和は、(1)中小小売業保護という経済規制を欧州より長く維持した後の緩和であった点、(2)緩和の主因が対外圧力であった点で特徴的である[推論]。

ただし、「2006年のまちづくり三法改正により日本が欧州型の空間コントロールに近づいた」という評価には慎重であるべきである。2006年改正の実体は、床面積1万㎡超の大規模集客施設が立地可能な用途地域を6地域から3地域へ限定するという、郊外での新規開発を制限する規制にとどまる。これに対し独§34 Abs.3(2004年)は既存の「中心的供給地域」への悪影響を個別審査する仕組みであり、仏ORT(2018年)は県知事が周辺開発の審査そのものを最長3年間停止できる裁量権を伴う。両者は「開発を制限する」という点で共通するものの、審査の対象・権限の強さ・既存中心部保護の明示性において設計思想が異なり、2006年改正を欧州型制度への「到達」あるいは「近似」と評価するのは実態以上の言い方である[推論]。日本の郊外規制はむしろ、独自の限定的な用途地域規制にとどまり、欧州のような「中心市街地を法的に名指しして保護する」制度は、少なくとも国レベルでは確立されていないと見るべきである[推論]。

第三章 郊外化の実態パターン比較

モータリゼーションの離陸点の国際比較

米国運輸省連邦道路庁(FHWA)の統計によれば、1995年時点の人口千人当たり乗用車保有台数は、米国517.0台、ドイツ484.8台、フランス430.4台、日本358.7台、英国355.3台であった[21]。日本の乗用車保有台数は1945年時点でわずか約2.5万台にとどまっていたが、1956年から1964年まで前年比115%以上の急増を続け、1964年には約593万台に達した[22]。国内自動車保有台数は1965年の630万台から1967年に1,000万台を突破しており、日本のモータリゼーション到来は1970年前後とされる[23]。米国が戦前から戦後にかけて早期に離陸したのに対し、日本の離陸は最も遅く、この時間差約30〜40年が、郊外型大型店の展開時期の各国差にほぼ対応している。

郊外型店舗の展開実態

米国では、1956年10月8日開業のサウスデール・センター(ミネソタ州エディナ)が全米初の完全屋内・空調型モールとされ、囲い込み型モールは1980年代に約2,500施設のピークを迎えた後、2000年代に「デッドモール」化が進み、現存数は700〜1,200施設程度まで減少したとされる(集計主体により幅がある)[24]。米国の一人当たり小売面積は2018年時点で23.5平方フィートに達し、仏・独・英・日(いずれも5平方フィート未満)の約5倍に上る[25]。

日本では、日本ショッピングセンター協会(JCSC)の統計によれば、2024年末のSC総数は3,037施設(前年比▲55)、SC総売上高は32兆1,254億円(前年比+4.2%)で統計開始以来最高を記録した[26]。SC総数は2018年末の3,220施設をピークに減少へ転じている。立地面では、1980年代までは大型店の出店面積のうちターミナル・駅前・駅近立地が最大だったが、1990年代以降は幹線道路沿いが上回るようになった[26]。

フランスでは、カルフールが1963年6月15日にパリ南方Sainte-Geneviève-des-Boisで開業したのが世界初級のハイパーマーケットとされる[27]。ドイツのショッピングセンター数(EHI定義)は、1990年の93施設・280万㎡から2006年の372施設・1,170万㎡へ急増しており、これは旧東独地域における再統一後の「緑の野(grüne Wiese)」開発ブームを主因とする[28]。英国では食品小売のスーパーストア数が1972年の42店から2000年に1,200店へ拡大し、1996年のPPG6改訂以降、郊外開発は抑制方向へ転じた[29]。イタリアは1971年の規制により近代業態化が長く遅れたが、1998年のベルサーニ改革以降、スーパー・ハイパー・専門店が急拡大した[30]。

欧州主要国のショッピングセンター面積密度(Cushman & Wakefield 2018年、人口千人当たりGLA)は、フランス286㎡、英国261㎡、イタリア229㎡、ドイツ177㎡の順であり、必ずしも「規制の緩さ」の順とは一致しない[31]。これは、郊外化の程度が規制強度だけでなく、モータリゼーションの進展度・可住地密度・小売面積の需給バランス等の構造要因に大きく左右されることを示唆する[推論]。

本章の留意事項

乗用車保有率のデータは「乗用車のみ」か「商用車を含む自動車全体」かで出典ごとに定義が異なり、単純な国際比較には注意を要する。デッドモール数(囲い込み型モールの現存数)は集計主体(ICSC、Green Street、Coresight Research等)により幅があり、定義・時点を確認せず単一の数値を断定すべきでない。

第四章 所有と経営の分離という構造要因

(a) 不動産所有と店舗経営の分離

中小企業庁「空き店舗所有者の意識等に関する調査・研究 報告書」(平成20年3月)は、全国33商店街の空き店舗所有者114名を対象としたヒアリング調査であり、日本の空き店舗問題の一次的な構造を示す重要な資料である。同調査によれば、経済状況について「経済的に全く困っていない」「将来不安はあるがそれほど困っていない」と回答した所有者が110名(96.5%)に上り、「とても困っている」はわずか4名にとどまった[32]。すなわち、日本の空き店舗所有者の大半は経済的困窮を理由に賃貸を避けているわけではない。賃貸しない理由としては、「不動産は難しい問題が起きるから、自分としては売る気も貸す気もない」「以前賃貸しようとしてもめた。もめごとが嫌い」といった、トラブル回避や「代々の土地への思い」という非経済的動機が語られている[32]。

より新しい「平成30年度商店街実態調査報告書」でも、空き店舗が埋まらない理由(貸し手側)として「所有者に貸す意思がない」が39.2%を占めることが確認されている(第一章既述)[4]。

日本の借地借家法制の歴史を辿ると、1921年の借地法・借家法制定、1941年改正による法定更新制度導入(戦時下、出征兵士家族の居住権保護という国策的背景)を経て、1991年に借地借家法として統合、2000年3月に定期借家制度が導入された[33]。定期借家制度導入までは「貸すと返ってこない」という構造が地主の貸し渋りを助長したとされる[33]。

これに対し、独仏英はいずれも日本と同等かそれ以上の借家人保護制度を備える。フランスの商業賃貸借(bail 3-6-9)は借主に強力な更新権(「商業所有権」propriété commerciale)を与え、貸主が更新を拒絶する場合は立退補償の支払いを要する[34]。英国のLandlord and Tenant Act 1954は事業用借家人に「security of tenure(占有継続権)」を付与し、貸主は法定7事由のいずれかを示さない限り更新を拒否できない[35]。ドイツの商業賃貸借(Gewerbemietrecht)は住宅賃貸借と厳格に分離され、借家人保護規定は限定的にしか適用されない点で日本と異なるが、独立の商業賃貸借法は存在しない[36]。独仏英が日本と同等以上の借家人保護を備えながら中心市街地の店舗継続性は相対的に保たれていることから、「借家人保護の強さ」だけでは日本のシャッター街化を説明できず、日本固有の要因は「地主が貸すこと自体を回避し物件を死蔵する」行動にあると考えられる[推論]。

(b) 個人商店からチェーン・フランチャイズへの移行

小売業商店数は1982年の約172万店から2014年には約102万店へと約4割(約70万店)減少した一方、日本フランチャイズチェーン協会(JFA)統計によれば、フランチャイズチェーンの店舗数は1995年の158,223店から2024年度には254,478店へと拡大している[37]。コンビニエンスストアは1983年の6,308店から2020年の57,999店へと約9倍(店舗数にして約5.2万店の純増)に増加した[37]。ここで規模感には注意が必要である。個人商店の減少数(約70万店)に対し、コンビニの純増数(約5.2万店)は1割に満たず、「個人商店の減少をコンビニが吸収した」という単純な代替関係として描くのは規模感を誤解させる。コンビニの純増分の多くは、酒屋等既存業態からの転換や都市部での新規需要創出によるものであり、廃業した個人商店の大部分はコンビニ以外の要因(郊外化、後継者不在、EC化等、IM01他章参照)で市場から退出したと考えるのが妥当である。個人経営事業所は「事業主のみ」の割合が上昇し、卸売業・小売業では2015年以降、「事業主のみ」が「雇用者あり」を上回るようになった[38]。

チェーン店の郊外立地選好の背景には、モータリゼーション、駐車場確保の容易さ、標準化された大型店フォーマットとの適合、広域商圏を対象とした採算性が挙げられる[39]。米国の議論では、チェーン店は利益率が期待に届かなければ立地を放棄する高い移動性を持つ一方、地元独立店は移動せず不況にも耐えるとされる[40]。

(c) 日欧における伝統的地権者構造の差異

欧州の歴史的中心市街地では、教会・財団(Stiftung)・貴族領といった長期保有型地権者が数百年単位で不動産を管理してきた事例が見られる。ドイツ・ヴュルツブルクのBürgerspital(1316年設立)、Stiftung Juliusspital(1576年設立、2026年に450周年)は、いずれも農地・森林・ワイナリー等の資産運用を通じて慈善活動を継続する財団であり、不動産部門を保有し住宅賃貸を行っている[41]。英ロンドンのGrosvenor Estateは1677年以来、Mayfair・Belgravia地区の約300エーカーを一度も売却せず約350年間賃貸で保有し続けており、制限特約により「チェーン店の連なりにしないため」テナントを選別してきた具体例が確認されている[42]。

これに対し日本では、相続のたびに土地が細分化される個人地権者による小規模・分散所有が主流であり、相続登記の任意性(2024年3月までは義務でなかった)が所有者不明土地・空き家問題を助長してきた[43]。英国New Economics Foundation(NEF)の「Clone Town Britain」調査(2005年)は、小売不動産市場の所有集中がむしろチェーン化への対抗力として作用しうる構造を論じているが、単一の長期保有地主がテナントミックスの多様性を意図的に高めるという因果を直接実証した査読論文は本調査では特定できず不明である。Zhang, van Duijn & van der Vlist(2023)の研究は、テナントミックスが多様な商業地区ほど賃料が高いことを実証しているが、対象とした高街は所有が分散した地区であり、単一大地主のキュレーション効果を直接検証したものではない[44]。

本章の留意事項

欧州の商業用不動産を所有者類型別(財団・教会・個人・機関投資家)に分解した公的統計は確認できず不明。単一長期保有地権者によるテナントミックス多様化効果は逸話的証拠にとどまり、統計的因果としては未確立である。

第五章 事業承継・後継者問題という日本特有の構造要因

経営者の高齢化データ

帝国データバンク企業情報データベースによれば、日本の経営者平均年齢は2004年12月の57.97歳から2023年1月の62.33歳へと約20年間で4歳以上上昇した。60歳以上の経営者割合は同期間に44.5%から58.0%へ、70歳以上割合は13.5%から30.9%へと拡大している[45]。商店街実態調査における「経営者の高齢化による後継者問題」は令和3年度調査で72.7%と突出し、令和6年度調査でも60.7%と依然として最上位級の課題であり続けている[46]。

廃業理由の統計的切り分け

日本政策金融公庫総合研究所の2023年調査によれば、廃業予定企業の割合は57.4%に達した。ただしその廃業理由は、「当初から自分の代かぎりでやめようと考えていた」38.2%、「後継者難による廃業」28.5%、「事業に将来性がない」27.9%と分散しており、後継者難は主因の一つに過ぎない[47]。同研究所の別調査では、引退廃業者の95.9%が「後継者を探すことなく事業をやめた」と回答し、その理由の55.0%が「そもそも誰かに継いでもらいたいと思っていなかった」であった[48]。すなわち、シャッター街化を後継者問題「単独」に帰すのは一面的であり、需要・収益要因との複合として捉える必要がある。

東京商工リサーチの調査によれば、休廃業・解散企業数は2024年に62,695件(前年比+25.9%)と初めて6万件を超え過去最多を記録した。休廃業企業の代表者平均年齢は72.6歳、直前期決算の赤字率は48.5%と過去最悪であった[49]。一方、帝国データバンクの「全国後継者不在率動向調査」によれば、後継者不在率自体は2017年の66.5%をピークに改善が続き、2024年52.1%、2025年50.1%と過去最低を更新している[50]。

事業承継支援策の展開

法人版事業承継税制は2009年創設後、2018年度税制改正で10年限定の特例措置が設けられ、対象株式数上限の撤廃、納税猶予割合の100%化、雇用確保要件の実質撤廃により大幅に拡充された[51]。個人版事業承継税制は2019年度に創設された。事業承継・引継ぎ支援センター(全国48カ所)は令和6年度に相談23,540者、第三者承継(M&A)成約2,132件と過去最高を記録し、中小企業のM&A件数も2024年に4,700件と過去最多となった[52]。

欧州との比較

ドイツのKfW Research(2025年)によれば、現経営者世代の平均年齢は54歳超で過去最高、200万社超が55歳以上に達しており、日本と同質の高齢化が進行している[53]。フランスは「fonds de commerce(営業財産)」の独自の譲渡市場を持ち、承継税制Pacte Dutreil(事業用資産・株式の課税価格を上限なく75%控除)は家族企業承継の85%で活用されている[54]。英国のBusiness Property Relief(1976年導入)は適格事業資産に相続税減免を与えてきたが、2026年4月から控除に250万ポンドの上限が設けられる改正が予定されている[55]。欧州委員会は2013年の政策文書で、EU域内で年間約45万社の事業承継のうち約15万社(雇用60万人分)が承継の非効率で失われると推計しており、日欧いずれも「承継の失敗による経営資源・雇用の喪失」を政策課題として共有している[56]。

日欧比較の含意として、後継者不在という現象そのものは日欧で共有されているが、フランスのfonds de commerce市場、独仏英の強力な承継税制は、家族外・第三者への承継を相対的に容易にしてきた点で先行しており、日本は2018年の税制拡充とM&A市場整備でこの差を急速に埋めつつあると考えられる[推論]。

第六章 不動産・土地保有構造とシャッター化の経済合理性

固定資産税と保有の経済合理性

固定資産税の住宅用地特例は、小規模住宅用地(200㎡以下)で課税標準を評価額の1/6、一般住宅用地(200㎡超)で1/3に軽減する。建物を取り壊し更地にするとこの特例が外れ、固定資産税が最大6倍に跳ね上がるため、更地化を税制上不利にする構造となっている[57]。この特例は「専ら人の居住の用に供する家屋(専用住宅)又は居住部分の床面積の割合が全床面積の4分の1以上の家屋(併用住宅)」に適用され、日本の伝統的な商店街に多い「店舗兼住宅」形態も要件を満たせば対象となりうる[推論]。空家等対策の推進に関する特別措置法(2015年施行)に基づく「特定空家等」勧告を受けた物件はこの特例から除外されるが、行政手続を経た限定的な物件にのみ適用される[58]。

相続税との関係

これに対し相続税評価では、賃貸に出している土地(貸家建付地)は自用地評価額から借地権割合×借家権割合(全国一律30%)×賃貸割合を差し引いた額で評価され、15〜30%程度評価額が下がる[59]。さらに小規模宅地等の特例(貸付事業用宅地等)により、200㎡を限度に評価額を50%減額できる[60]。すなわち相続税制度は、保有し続けて空けておくことではなく、むしろ賃貸に出すことを税制上有利にしており、固定資産税(保有を有利にする)と相続税(賃貸を有利にする)という方向の異なる制度が併存していることになる。日本の空き店舗の非賃貸(死蔵)問題は、税制の直接的なインセンティブだけでは十分に説明できず、第四章で確認した「貸す意思がない」という非経済的動機がより本質的な要因である可能性が高い[推論]。

欧州の対照的な制度設計

英国のBusiness Rates(事業用資産税)は、空室への課税免除期間がわずか3か月(工業用は6か月)で、2024年4月からは13週間の再占有要件も加わった。政府自身がこの制度を「空き店舗・オフィス・工場・倉庫を再利用に戻すための積極的インセンティブ」と明記しており、空室保有のコストを意図的に引き上げる設計を採用している[61]。フランスのtaxe sur les logements vacants(TLV)は「logement(住宅)」に限定された制度であり、商業用不動産には適用されない[62]。ドイツのGrundsteuer(2025年改革)は、空室への減免が自動的ではなく、市場相当賃料での賃貸努力を継続的に行ったが不成立だったことの証明を要する個別審査制である[63]。

和歌山大学経済学部・足立基浩教授の分析(内閣府地方創生推進事務局・中心市街地活性化評価・推進委員会提出資料)によれば、日本の地方都市における中心市街地の土地流動化率は約3割にとどまるのに対し、英国では約7割に達するとされる。この差が、英国が全国型チェーン資本(J. Sainsbury、Marks & Spencer等)を中心部に呼び込みシャッター街化を防いだ一方、日本では「後継ぎがいない→店を閉める→空き店舗化」という経路を辿った一因として指摘されている[64]。

本章の留意事項

足立基浩資料の「日本3割・英国7割」という土地流動化率数値の一次的な算出根拠(調査方法・年次)は本調査では未確認である。ドイツGrundsteuerreformは2025年施行から日が浅く、2026年時点でも違憲訴訟・異議申立てが継続中の流動的な制度である。

第七章 中心市街地再生の制度的枠組み比較

BID(Business Improvement District)の国際的発展と限定的な適用範囲

BIDは1969〜1970年にカナダ・トロントで誕生し(Bloor West Village Business Improvement Area)、1970年代の財政緊縮下で1981年にニューヨーク州・ニューヨーク市が法制化して以降、全米に拡大した。現在、米国だけで1,000以上のBIDが存在するとされる。2000年代からは英国・ドイツでも制度化が進んだ[65]。BID運営組織(米国ではDistrict Management Association, DMA)は、外部専門家を正規雇用する事務局を持つ点が特徴であり、継続的な運営体制を確立している[66]。

ただし、BIDはあくまで都市内の特定エリア(多くは商業中心地区の一部)を対象とする制度であり、都市の中心市街地全体、まして都市全体をカバーするものではない。「米国だけで1,000以上」という数字も、各都市内のごく限定的な区域の合計であり、これをもって「欧米では中心市街地保護の制度が広く行き渡っている」と一般化するのは実態以上の言い方である。BIDが近年どの程度拡大・縮小しているかという趨勢についても、本調査では一次資料での確認に至っておらず不明である。

日本のTMO制度:2006年改正による制度そのものの解消

1998年のまちづくり三法において、中心市街地活性化法に基づきTMO(タウンマネジメント機関)制度が導入された。TMOは第三セクター型のまちづくり会社等が担うことが想定されたが、会計検査院は2004年11月公表の検査報告でその効果を検証し、実務家の評価は「街づくり会社が定着しなかった理由」として、人材登用の失敗、事業資金の柔軟な手立ての欠如を挙げている[67]。

TMOは単に「機能不全に陥った」だけでなく、2006年の中心市街地活性化法改正により制度そのものが「発展的に解消」され、後継組織として「中心市街地活性化協議会」に置き換えられた。すなわち日本は、TMOという制度上の器そのものを、欧州のような機能強化の方向にではなく、廃止・再編の方向で対応した。しかも後継の中心市街地活性化協議会についても、参議院事務局の2014年調査によれば、開催頻度が年1回以下の協議会が約4割に上り、「単に市町村の意向を伝達する場」「既定方針の追認の場」にとどまっているとの指摘がある。まちづくり会社も法的位置づけが弱く、信用力の低さから資金調達に苦慮しているとされる。

日本版BID:実質的にほぼ機能していない制度

大阪市が2014年に全国初のBID条例を制定し2015年から運用を開始した先行事例を経て、2018年6月1日、国レベルの「地域再生エリアマネジメント負担金制度」が施行された。この制度は、エリアマネジメント団体が受益者の3分の2以上の同意を得て市町村に活動計画を申請し、市町村が条例で負担金を規定・徴収して交付金として団体に交付する仕組みである[69]。

しかし内閣府・大阪市の公表資料を確認する限り、2018年の制度創設から現在に至るまで、具体的な適用事例として繰り返し言及されるのは大阪駅周辺地区のほぼ一件のみであり、全国的な普及を示す統計・事例集は確認できなかった。受益者3分の2以上という高い同意要件がハードルとなっていると考えられるが、これを踏まえると「日本版BIDは実質的にほぼ機能していない」と評価するのが実態に近い。米欧BIDが持つ「税に準じた強制徴収権限」を、日本は1998年のTMO・2018年の日本版BIDいずれにおいても十分な形では確立できなかった。

実際に機能してきたエリアマネジメント主体:商店街組織

[推論]BID・TMOという「新しい制度」の不在・機能不全にもかかわらず、日本の中心市街地・商店街で実際にイベント運営・共同販促・環境美化・空き店舗対策等のエリアマネジメント的機能を担い続けてきたのは、多くの場合、法定のBID・TMOではなく、既存の商店街振興組合・商店街連合会といった伝統的な商店街組織であった。すなわち日本のエリアマネジメントは、欧米のような専門化された法人格を持つ管理組織へと制度的に発展する代わりに、既存の商店主による任意団体的な組織がその機能を(限定的な資金力・専従人材の制約の中で)担い続けてきたと理解するのが実態に近い[推論]。この構造は、BID・TMOという「制度の有無」だけに注目する議論では見落とされがちであり、日本の中心市街地再生を論じる際には、商店街組織自体の機能・限界を正面から扱う必要がある[推論]。

第八章 EC化・近隣小型店との競合構造

日本のEC化率の推移

経済産業省「電子商取引に関する市場調査」によれば、日本のBtoC-EC市場規模(物販系)は2023年24.8兆円(EC化率9.38%)から2024年26.1兆円(EC化率9.78%)へと拡大している[70]。BtoB-ECのEC化率は2024年に43.1%に達しているが、これにはEDI取引が含まれ、一般的なECサイト経由取引より高く算出される点に留意が必要である[70]。民間分析によれば、中国は小売の約3割がEC経由とされ世界最高水準にあり、日本は欧米と比べてもやや低い水準にあるとされるが、同一基準での厳密な国際比較データは不明である[71]。

コンビニエンスストアの店舗数推移と踊り場

日本フランチャイズチェーン協会(JFA)統計によれば、コンビニエンスストアの店舗数は1998年の約32,248店から拡大を続けたが、2019年前後を境に増加が頭打ちとなり、2025年時点で56,659店(正会員7社、全店ベース)と高止まりしている[72]。売上面では平均客単価が2005年の597.1円から2025年の737.9円へ上昇し、店舗数横ばいの中でも既存店の収益力向上で成長を維持する構造へ転換している[72]。業界分析は、コンビニ業界が国内市場の飽和、人手不足、人口動態の変化、異業種(ドラッグストア・EC・フードデリバリー)との競争という構造的課題に直面していると総括している[73]。

補完/代替の両義性

コンビニエンスストアは、個人商店の廃業後の地域において最低限の近隣供給機能を代替的に担う「補完的側面」と、標準化された利便性の高さで個人商店の顧客基盤を吸収し廃業を加速させた「代替(競合)的側面」の両方を持つと考えられるが、第四章で確認した通り、コンビニの店舗純増数(約5.2万店)は個人商店の減少数(約70万店)の1割にも満たず、量的にはコンビニが個人商店減少の主因であったとは言えない[推論]。コンビニの影響は、量的な代替というよりも、特に食品・日用品分野において個人商店が持っていた「近隣即時性」という価値そのものを陳腐化させた、質的な競合として捉える方が実態に近い可能性がある[推論]。2019年前後からのコンビニ自体の踊り場は、「実店舗→ECという代替」が新たな局面として到来しつつあることを示している[推論]。

第九章 総括:構造要因の多面的整理

各要因の複合性

本稿で検討してきた第二〜八章の各要因は、いずれも単独でシャッター街化を説明できるものではなく、複合的に作用していると考えられる[推論]。とりわけ、大規模店規制の変遷(第二章)・郊外化(第三章)という「マクロな制度・空間要因」と、所有と経営の分離(第四章)・事業承継(第五章)・不動産税制(第六章)という「ミクロな意思決定要因」は、相互に作用しながら日本特有のシャッター街パターンを形成してきたと整理できる。

「日本特有」とされる要因の再検討

本調査で得られた知見の中で、日本と欧州の差が最も明確かつ定量的根拠が強い要因は、第四章(所有と経営の分離、とりわけ空き店舗所有者の96.5%が経済的に困窮していないという中小企業庁の一次データ)と、第六章(固定資産税・相続税の方向性の対欧比較、および英国Business Ratesの懲罰的設計との対比)である。これに対し、第五章で扱った事業承継・後継者問題は、欧州(独仏英)も日本と同質の経営者高齢化・後継難を抱えていることが確認されており、「日本特有」とする通説は再検討を要する[推論]。日本に固有なのは、後継者不在という現象そのものよりも、個人商店における第三者承継市場・承継税制の相対的な未成熟さであったと考えられ、この差は2018年以降の制度改革で急速に縮小しつつある[推論]。

第三章(郊外化)と第八章(EC化)は、いずれも日本に限らない世界共通の現象であり、シャッター街化の直接的な主因というよりは、規制・所有構造という土台の上に加わった後発的な圧力として位置づけるのが妥当である[推論]。

中心市街地再生制度の機能不全という結節点

第七章で確認した通り、日本はTMO(1998年)を2006年改正で制度自体廃止し、日本版BID(2018年)も実質的にほぼ機能していないという状態にあり、米欧のBIDが持つ「税に準じた強制徴収権限」を確立できなかった。ただし、これは日本に中心市街地の管理主体が皆無であったことを意味しない。既存の商店街組織が、法的な後ろ盾の乏しさの中でエリアマネジメント的機能の一部を担い続けてきた点は、看過すべきでない[推論]。この制度的な脆弱さ(専用の法的枠組み・安定財源の欠如)は、第四章・第六章で確認した「所有者に貸す意思がない」「土地を貸さない」というミクロな意思決定を是正する仕組みを日本が十分に持てなかったことと軌を一にする[推論]。ただし、本稿で検討した複数の論点(統計の接続性、コンビニによる代替の規模、BID・TMOの実態)を踏まえると、「日本のシャッター街化は欧州に対する制度的対応の遅れが主因である」という単線的な結論は、証拠の強さに比して踏み込みすぎている。むしろ、規制・郊外化・所有構造・事業承継・不動産税制・中心市街地再生制度という複数の要因が、それぞれ限定的な説明力を持ちながら複合的に作用している、という慎重な複合要因論にとどめるべきである[推論]。

データ制約の総括

本稿全体を通じて、以下の点がデータ制約として残る。第一に、国際比較に用いた各種数値(EC化率、土地流動化率、SC面積密度等)は、調査主体・算出基準・対象年次が国によって異なっており、単純な数値比較には注意を要する。第二に、規制強度・郊外化パターン・BID普及度合いといった変数間の因果関係は、多くの箇所で相関関係の指摘にとどまり、厳密な計量的検証には至っていない。第三に、大店法の各改正条文、欧州の一部統計、相続税実務の細部について、官報・法令原文ではなく専門家解説・業界資料に依拠した箇所が残っている。これらは【IM】シリーズの後続レポート(IM02〜IM09)における業態別各論、および本稿の改訂版において補強すべき課題である。

年表

1. 1937年 日本、第一次百貨店法公布(中小小売商保護のため百貨店営業を許可制に)。
2. 1956年 日本、第二次百貨店法制定(床面積1,500㎡以上を許可制対象に)。
3. 1926年 米国、Village of Euclid v. Ambler Realty Co.連邦最高裁判決(ゾーニング権限を地方自治体のポリスパワーとして確立)。
4. 1963年 フランス、カルフールが世界初級のハイパーマーケットをパリ南方に開業。
5. 1969〜1970年 カナダ・トロントでBID(Business Improvement District)制度が誕生。
6. 1970年 米国バーモント州、Act 250(州レベル土地利用・開発法)制定。
7. 1971年 イタリア、法426号により商業規律法を制定(規制的枠組みの構築)。
8. 1973年 日本、大規模小売店舗法(大店法)制定(翌1974年施行)。
9. 1973年 フランス、ロワイエ法制定(大型店出店を許可制に)。
10. 1979年 日本、大店法改正施行(規制対象面積基準を500㎡超に引き下げ、規制強化)。
11. 1981年 米国ニューヨーク州・市、BIDを法制化。
12. 1987年 ドイツ、BauNVO第3次改正施行(大規模小売業の閾値を1,500㎡から1,200㎡へ引き下げ)。
13. 1990年 日米構造協議(SII)、大店法の規制緩和を合意。
14. 1991年 日本、大店法改正(商業活動調整協議会廃止、出店調整期間短縮)。
15. 1996年 フランス、ラファラン法制定(許可対象閾値を300㎡へ引き下げ、規制強化)。
16. 1996年 英国、PPG6改訂(town centre first政策・逐次テストを導入)。
17. 1998年 日本、まちづくり三法成立(大店立地法・中心市街地活性化法・改正都市計画法、TMO制度創設)。
18. 1998年 イタリア、ベルサーニ改革(D.Lgs.114/1998)により商業規制を自由化。
19. 2000年 日本、大店法廃止・大規模小売店舗立地法施行(経済規制から社会的規制への転換)。
20. 2000年 日本、定期借家制度導入(借地借家法改正)。
21. 2004年 ドイツ、EAG Bauにより§34 Abs.3 BauGB導入(中心的供給地域保護規定)。
22. 2004年 会計検査院、TMO(タウンマネジメント機関)の効果検証報告を公表。
23. 2006年 日本、まちづくり三法改正(大規模集客施設の立地可能用途地域を6地域から3地域に限定、TMO制度は発展的に解消され中心市街地活性化協議会へ移行)。
24. 2008年 フランス、経済近代化法(LME)により許可対象閾値を1,000㎡へ引き上げ(緩和)。
25. 2009年 日本、法人版事業承継税制創設。
26. 2011年 イタリア、サルヴァ・イタリア法により営業時間・営業日を全面自由化。
27. 2012年 英国、NPPF(National Planning Policy Framework)公表(town centre first原則の統合)。
28. 2015年 日本、空家等対策の推進に関する特別措置法施行(特定空家等制度創設)。
29. 2015年 日本、大阪市が全国初のBID条例に基づく制度運用を開始。
30. 2018年 日本、法人版事業承継税制の特例措置創設(納税猶予割合100%化等)。
31. 2018年 日本、地域再生エリアマネジメント負担金制度(日本版BID)が法制化・施行。
32. 2018年 フランス、ELAN法制定(領域再活性化事業ORTの創設)。
33. 2019年 日本、個人版事業承継税制創設。
34. 2019年前後 日本、コンビニエンスストア店舗数の増加が頭打ちに。
35. 2025年 ドイツ、Grundsteuerreform(不動産税改革)施行。
36. 2025年 日本、後継者不在率が50.1%と過去最低を更新(帝国データバンク)。
37. 2026年 フランス、TLV・THLVを統合したTVLH(住宅空室税)への移行が予定(2026年度予算法)。

用語集

• 大規模小売店舗における小売業の事業活動の調整に関する法律, 大店法: 1973年制定・1974年施行、2000年廃止。中小小売業者の事業機会保護を目的に大型店の店舗面積・営業時間等を調整した経済規制法。
• 大規模小売店舗立地法, 大店立地法: 1998年制定・2000年施行。大店法に代わり、大型店立地に伴う交通渋滞・騒音・廃棄物等の生活環境問題を審査対象とする社会的規制法。
• まちづくり三法: 1998年に成立した大規模小売店舗立地法・中心市街地活性化法・改正都市計画法の総称。2006年に大幅改正された。
• Baunutzungsverordnung, BauNVO: ドイツの建設法典(BauGB)の下位規則で、大規模小売業の立地を規制する第11条3項を含む用途地域令。
• zentrale Versorgungsbereiche: ドイツBauGB §34 Abs.3が保護対象とする中心的供給地域の概念で、大規模商業施設による打撃から守るべき既存の商業集積地区を指す。
• Loi Royer, ロワイエ法: 1973年制定のフランス商業立地規制法。一定面積超の小売店新設・拡張を許可制とした。
• Loi Raffarin, ラファラン法: 1996年制定。フランスの商業立地許可対象閾値を300㎡へ引き下げた規制強化法。
• Loi de modernisation de l’économie, LME: 2008年制定。フランスの商業立地規制を緩和した経済近代化法。
• Loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, ELAN法: 2018年制定。中心市街地再生の契約的枠組み(ORT)を創設したフランスの法律。
• Opération de Revitalisation de Territoire, ORT: ELAN法で創設されたフランスの領域再活性化事業(中心市街地再生プログラム)。
• Commission Départementale d’Aménagement Commercial, CDAC: フランスの商業整備県委員会。大型店出店許可審査機関。
• Planning Policy Guidance 6, PPG6: 英国の小売立地に関する計画政策指針。1996年改訂でtown centre first政策を導入。
• National Planning Policy Framework, NPPF: 英国の国家計画政策枠組み。2012年公表、PPG6等を統合。
• town centre first政策: 英国の小売立地審査原則。開発は中心市街地→縁辺部→郊外の順で検討すべきとする逐次テスト(sequential test)を含む。
• Village of Euclid v. Ambler Realty Co., Euclid判決: 272 U.S. 365 (1926)。米国連邦最高裁判決。ゾーニング権限を地方政府のポリスパワーの正当な行使と認めた。
• Decreto Legislativo 31 marzo 1998 n.114, ベルサーニ改革: イタリアの商業規制自由化法。1971年法426号を廃止した。
• Decreto Legge n.201/2011, サルヴァ・イタリア法: イタリアの営業時間・営業日全面自由化法。
• 貸家建付地: 建物とその敷地を所有者が保有し、建物を第三者に賃貸している場合の土地。相続税評価額が自用地より15〜30%程度低く算定される。
• 小規模宅地等の特例: 相続した居住用・事業用宅地等について、要件を満たせば相続税評価額を50〜80%減額できる制度。貸付事業用宅地等は200㎡を限度に50%減額。
• Grundsteuer: ドイツの固定資産税に相当する地方税。2025年に算定方式を改める大規模改革(Grundsteuerreform)が施行された。
• taxe sur les logements vacants, TLV: フランスの住宅(logement)専用の空室課税制度。商業用不動産には適用されない。1999年導入。
• Business Rates: 英国の事業用資産税。空室物件には最初の3か月(工業用は6か月)のみ課税免除がある(Empty Property Relief)。
• Business Improvement District, BID: 指定地区内の不動産所有者・事業者による自己賦課金を財源に、行政サービスに上乗せする形で地区管理を行う制度。1969〜70年カナダ・トロント発祥。
• Town Management Organization, TMO: 1998年のまちづくり三法で創設された、中心市街地活性化を担う第三セクター等のタウンマネジメント機関。2006年の中心市街地活性化法改正により制度自体が発展的に解消され、中心市街地活性化協議会に置き換えられた。
• 地域再生エリアマネジメント負担金制度: 2018年6月施行の日本版BID制度。受益者3分の2以上の同意を要件に、市町村が負担金を徴収しエリアマネジメント団体に交付する仕組み。大阪駅周辺地区以外に具体的な適用事例が乏しく、実質的にほぼ機能していないと評価される。
• 商店街振興組合: 日本の中心市街地・商店街において、法定のBID・TMOに代わり実質的にエリアマネジメント機能(イベント運営、共同販促、空き店舗対策等)を担ってきた既存の商店主団体。
• 足立基浩: 和歌山大学経済学部教授。中心市街地活性化・空き店舗問題の研究者。内閣府地方創生推進事務局の委員会に日英の土地流動化率比較資料を提出。
• Grosvenor Estate: 1677年以来、ロンドンのMayfair・Belgravia地区を保有し続ける英国の貴族系不動産(Duke of Westminster家)。約350年間、テナント選別を伴う長期保有を継続。
• Stiftung: ドイツ民法典(BGB)に基づく、出捐財産が独立の法人格を取得する永続的主体である財団。ヴュルツブルクのBürgerspital(1316年)・Juliusspital(1576年)が代表例。
• fonds de commerce: フランスにおける、のれん・賃借権・什器等を含む事業単位の譲渡対象(営業財産)。独自の譲渡市場が存在する。
• Pacte Dutreil: フランスの事業承継税制。事業用資産・株式の課税価格を上限なく75%控除する。CGI(一般租税法典)第787B条に規定。
• Business Property Relief, BPR: 英国の事業用資産相続税減免制度。1976年Finance Actで導入。2026年4月から控除に250万ポンドの上限が設けられる予定。

参考文献

1. 林雅樹「わが国大規模店舗政策の変遷と現状」国立国会図書館『レファレンス』2010年9月号。
2. 経済産業省「商業統計表」、商工総合研究所(2018年)による集計。
3. 中小企業庁「商店街実態調査」各年度版(平成15年度〜令和6年度)。
4. 中小企業庁「空き店舗所有者の意識等に関する調査・研究 報告書」平成20年3月。
5. 日本政策金融公庫総合研究所、深沼光ほか「経営者の高齢化の進行と事業承継問題」日本政策金融公庫論集第62号、2024年2月。
6. 帝国データバンク「全国企業『休廃業・解散』動向調査」「全国『後継者不在率』動向調査」各年版。
7. 東京商工リサーチ「休廃業・解散企業」動向調査各年版。
8. Village of Euclid v. Ambler Realty Co., 272 U.S. 365 (1926).
9. Baunutzungsverordnung (BauNVO) 各版、Baugesetzbuch (BauGB) §34 Abs.3。
10. Monino & Turolla, “Urbanisme commercial et grande distribution: Etude empirique et bilan de la loi Raffarin,” Revue française d’économie, vol.23 n°2, 2008.
11. National Planning Policy Framework (NPPF), UK Government, 2012(2021年改訂版)。
12. Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n.114(イタリア、ベルサーニ改革)。
13. 日本ショッピングセンター協会(JCSC)『SC白書』2024年版。
14. 加藤拓「日本国内でのショッピングセンターの市場拡大の変遷:1950年〜2021年」杏林社会科学研究第38巻3,4合併号、2023年3月。
15. PwC/Statista, “Retail space per capita in selected countries worldwide,” 2018.
16. Cushman & Wakefield, “European Shopping Centres: The Development Story,” 2018.
17. 松浦寿幸「大規模小売店の参入・退出と中心市街地の再生」RIETI Discussion Paper Series 06-J-051、2006年。
18. Zhang, van Duijn & van der Vlist, “Tenant Mix and Retail Rents in High Street Shopping Districts,” Journal of Real Estate Finance and Economics 67(1), 2023.
19. New Economics Foundation, “Clone Town Britain,” 2005.
20. 日本フランチャイズチェーン協会(JFA)「フランチャイズチェーン統計調査」「コンビニエンスストア統計調査」各年版。
21. 経済産業省「電子商取引に関する市場調査」令和5年度・令和6年度版。
22. KfW Research, “Nachfolge-Monitoring Mittelstand 2025.”
23. EY・For Talents・FBN France, “Baromètre de la transmission des entreprises familiales,” 2025年10月。
24. IFB Research Foundation/Oxford Economics, “The State of the Nation: The UK Family Business Sector 2021-22,” 2022年12月。
25. European Commission, “Entrepreneurship 2020 Action Plan,” COM(2012)795 final。
26. 国土交通省「固定資産税等の住宅用地特例に係る空き家対策上の措置」。
27. 足立基浩「中心市街地の再生と空き店舗・未利用地の有効活用」内閣府地方創生推進事務局・中心市街地活性化評価・推進委員会提出資料。
28. 大和ハウス工業「戦略的な地域活性化の取り組み(5)(6)」土地活用研究コラム。
29. 内閣官房・内閣府「地域再生エリアマネジメント負担金制度」関連資料、2018〜2020年。
30. 会計検査院「タウンマネージメント機関(TMO)による中心市街地の商業活性化対策について」平成15年度決算検査報告の概要、2004年11月。
31. 南部繁樹「TMOとは―理念・組織・活動・未来―」株式会社都市構造研究センター。

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