【ZS2】拠点開発から多軸型国土構造へ―全総が採用した5つの開発手法の系譜―

【ZS2】拠点開発から多軸型国土構造へ―全総が採用した5つの開発手法の系譜―
本レポートの目的は、一全総から五全総までの5次計画が採用した「開発手法」を、理念の変遷としてではなく、制度・法律・指定地域・財政措置という技術的な実装のレベルで比較することである。理念としての「均衡ある発展」の変質については本シリーズZS1が扱っており、本レポートはこれと重複しない。また、一全総の拠点開発方式・新全総の大規模プロジェクト方式のうち、新産業都市の目標未達率等の評価データはTKシリーズ第1回・第6回が既に確認しており、本レポートはこの部分を要約にとどめ、TK側が扱っていない三全総の定住圏構想・四全総の交流ネットワーク構想・五全総の多軸型国土構造という3つの手法に紙幅の大半を配分する。評論や独自の政策提言は行わない。出典の確認できない内容は事実として記載せず、根拠が不足する事項は「不明」と記す。推論を含む場合は【推論】の見出しを付す。

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第一章 拠点開発方式（一全総、1962年）―要約とTK参照

一全総（1962年10月5日閣議決定）は「地域間の均衡ある発展」を実現する手法として拠点開発方式を採用した。この方式を具体化する法律として、新産業都市建設促進法（1962年）と工業整備特別地域整備促進法（1964年）の2つが制定された[1]。
新産業都市は当初44地域からの立候補があったが、1964年1月に道央・八戸・仙台湾・常磐郡山・新潟・松本諏訪・富山高岡・岡山県南・徳島・東予・大分・日向延岡・不知火有明大牟田の13地区が指定され、1965年に秋田湾、1966年に中海の2地区が追加指定されて計15地区となった[2][3]。工業整備特別地域については、1962年の全総策定を受け翌1963年に行政措置として鹿島（茨城県）・東駿河湾（静岡県）・東三河（愛知県）・播磨（兵庫県）・備後（広島県）・周南（山口県）の6地域が指定され、1964年にこれを法定化する工業整備特別地域整備促進法が公布された[4]。両制度をあわせて「新産・工特地区」と呼ぶ。指定地区に対しては、地方税の特別措置や地方債の利子補給、国の負担割合の引き上げ（新産業都市建設及び工業整備特別地域整備のための国の財政上の特別措置に関する法律、1965年）など、その後の地方産業振興策には見られない手厚い財政支援措置が講じられた[1][5]。
新産・工特地区の基本計画は過去5回にわたって変更された[1]。新産業都市建設促進法は2001年3月30日に廃止された[2]。工業整備特別地域整備促進法についても同時期（2001年）に廃止されたとする資料があるが、廃止の正確な日付は本レポートの範囲では確認できておらず「不明」とする[4]。両制度は約37〜39年間存続したことになる。政策目標の達成度（工業出荷額・人口の目標達成状況）に関する詳細なデータ分析は、TKシリーズ第1回・第6回が扱っている。本レポートでは、新産業都市が新全総以降の大規模プロジェクト方式とは異なり、既存の太平洋ベルト地帯以外の地域に「拠点」を分散配置するという空間戦略を採ったことのみを確認しておく。

第二章 大規模プロジェクト方式（新全総、1969年）

新全総（1969年5月30日閣議決定）の基本目標について、大木健一論文は「豊かな環境の創造」と記述している[14]。もっとも、Wikipedia「新全国総合開発計画」は「豊かな世界の創造」としており[6]、両資料の間で目標名の表記が一致しない。国土庁による新全総本文そのものへの当たり直しができておらず、本レポートの範囲ではどちらが正確な表記かを確定できないため、両論を併記し「不明」とする。目標達成のための戦略としては大規模開発プロジェクト方式が採用された。これは、高速道路・高速幹線鉄道・通信網など全国的なネットワークの整備と、大規模工業基地などの産業開発プロジェクトを組み合わせる手法である[6]。大規模工業開発の候補地としては、苫小牧、陸奥・小川原（むつ小川原）、西南地域（山口・愛媛・福岡・大分・宮崎の各県に囲まれた瀬戸内沿岸地域及び志布志湾）が挙げられた[6]。

むつ小川原開発

1968年12月23日、通商産業省は太平洋ベルト地帯に集中した重厚長大型産業を過疎地に移す構想試案を発表し、これが新全総（1969年）に盛り込まれた[7]。開発区域は最大で陸奥湾沿岸から三沢市を含む太平洋に至る2万8千ヘクタールが想定され、投資総額は6兆2千億〜5兆5千億円、1985年時点の年間工業生産額を最高4兆2千億円とする構想であった[8]。1971年、工業用地の造成・分譲を行うむつ小川原開発株式会社（むつ会社、資本金15億円、経団連傘下企業等が50%出資）、用地買収を行う財団法人むつ小川原開発公社が相次いで設立され、この2者と調査機関を合わせた3者による推進体制は「トロイカ方式」と呼ばれた[7][8]。
しかし、コンビナート誘致は実現せず、むつ会社は工業用地の分譲不振により1999年度に1703億円の未成不動産評価損を計上し、1680億円の債務超過に陥った。2000年9月13日の臨時株主総会で正式に解散が決議され、同月18日、東京地方裁判所に特別清算が申請された。負債総額1852億円は当時の第三セクター破綻として最大のものとなった[7]。むつ小川原開発地区にはその後、国家石油備蓄基地・核燃料サイクル施設等が立地し、令和7年3月末時点での分譲実績は計画面積の約4割（約1,200ヘクタール）にとどまっている[9]。

苫小牧東部開発

苫小牧東部地域の開発は「第3期北海道総合開発計画」（1970年7月閣議決定）で重要施策に位置づけられ、「苫小牧東部大規模工業基地開発基本計画」（1971年8月北海道開発庁）に基づき、約1万ヘクタールの規模で開始された[10]。

志布志湾開発

志布志湾については、新全総後の展開として「後背地の畜産地帯等への飼料供給地としての骨格が形成された」にとどまり、当初構想されたコンビナート等の大規模工業開発には至らなかった[6]。

大規模プロジェクト方式の帰結

新全総に関する百科事典的な整理では、「交通ネットワークについては進展をみせ、今日の日本列島の主幹線となっている。一方、大規模工業開発については、この計画後の用地の処分に悩む苫小牧東、むつ・小川原等の状況を見れば、この計画の成否は明らかである」とされている[6]。新全総やこれを踏まえた日本列島改造論（1972年）が掲げたプロジェクトの多くは、1970年代前半の公害問題の深刻化や石油危機により、建設着工の遅延・計画の見直しを余儀なくされた[14]。国際情勢の面では、ニクソンショック・第一次石油危機の発生が経済への打撃や地価高騰・インフレを招いたことも指摘されている[6]。この外生的ショックによる想定の狂いという論点については、TKシリーズ第5回が詳細に扱っている。
以上から、新全総の大規模プロジェクト方式は、交通・通信ネットワークという「線」の整備では相応の実績を残した一方、大規模工業基地という「点」の開発では、少なくともむつ小川原については当初構想を実現できず、後年まで用地処分・債務処理の課題を残す結果となったことが具体的な数値（未成不動産評価損1703億円、負債総額1852億円）で確認できる。苫小牧東部についても「この計画後の用地の処分に悩む」状況にあったと先の引用（Wikipedia「新全国総合開発計画」）が示しているが、むつ小川原と同水準の財務データは本レポートの範囲では確認できておらず、その具体的な内容は「不明」とする。
なお、むつ小川原開発の推進手続については、地域を対象とする特別法の制定が政治的実現可能性の低さから見送られ、関係省庁間で了承された基本計画の実施に際して「適切な措置を講ずる」ことを閣議口頭了解するという、現行法の枠内での対応にとどまった経緯が、北海道大学・山崎幹根助教授（当時）の研究で指摘されている[22]。新産業都市・工業整備特別地域が専用の促進法を制定して推進されたのに対し、新全総期の大規模プロジェクトは、むつ小川原の事例を見る限り、専用立法を伴わない閣議口頭了解という相対的に弱い法的位置づけで進められた点に、一全総と新全総の手法上の違いが確認できる。

第三章 定住圏構想（三全総、1977年）―手法としての詳細

三全総（1977年11月4日閣議決定）が採用した「定住構想」は、一全総の拠点開発方式・新全総の大規模プロジェクト方式が「点」または「点と線」による開発方式であったのに対し、都市と農山漁村を一体とした生活の圏域を「定住圏」として設定する、面的な開発方式であった点に手法上の最大の特徴がある。この理念面の位置づけはZSシリーズZS1第三章で扱った通りであり、本章では手法・制度の実装面を扱う。
定住圏は全国におよそ200〜300が想定され、広域生活圏や通勤通学圏に流域圏の考え方を加えた圏域として構想された[13]。この構想の前段には、1969年以来自治省の指導により開始されていた広域市町村圏がある。広域市町村圏は全国2,947市町村を336圏域に再編するもので、国土面積の93%（35.4万平方キロメートル）に及んだ。広域市町村圏事業における道路整備費の比重は高く、1970年以降は連続して事業費の50%以上を占めた[13]。
1981年度からは、定住構想の具体化としてモデル定住圏の計画が開始された。対象範囲について、大木論文は「各県1つずつのモデル定住圏の選定」と記述する一方[14]、水利科学研究所の資料は「全国40地域のモデル定住圏の計画がスタートした」としており[21]、都道府県数（47）と40地域という数字が一致しない。本レポートの範囲ではこの対立を解消する一次資料に当たれておらず、両論を併記し「不明」とする。三全総は、新たな国家プロジェクトの提示や新たな地域開発立法・地域指定をほとんど伴わない点で、一全総の新産・工特法、新全総のむつ小川原・苫小牧東部プロジェクトとは対照的な手法であった[14]。
三全総に対応する産業立地政策として、ハイテク製造業の地方立地を促進するテクノポリス構想が1980年に提唱され、テクノポリス法として1983年に立法化された。三全総本文からやや遅れての対応法制化であった点も、一全総・新全総が計画決定とほぼ同時に関連立法を伴っていたのと異なる特徴である[14]。

第四章 交流ネットワーク構想（四全総、1987年）―手法としての詳細

四全総（1987年6月30日閣議決定）は「多極分散型国土の構築」を基本目標とし、開発方式として「交流ネットワーク構想」を提示した。交流ネットワーク構想は3つの手法から構成され、その第一は、基幹的交通・情報通信体系を国の先導的な指針に基づき整備することであった[14]。
四全総の時期には、関連する地域開発法が集中的に制定された。総合保養地域整備法（リゾート法、1987年）、多極分散型国土形成促進法（1988年）、頭脳立地法（1988年）、地方拠点法（1992年）である[14]。このうちリゾート構想については、国が裁量的に地域を指定するのではなく、地方自治体が作成した計画が一定の要件を満たせば承認する方式が採られたため、従来にも増して構想の乱立を招いたと評価されている[14]。
いわゆる首都機能移転論も四全総を契機に本格的に検討が開始された。四全総は遷都問題について「東京一極集中への基本的対応として重要」と位置づけ、1990年には国会の衆参両院で国会等の移転決議が議決された。その後、国会等移転調査会・国会等移転審議会での検討を経て1999年に複数の移転先候補地を含む答申が取りまとめられたが、それ以降議論は下火になり、2006年には担当大臣も廃止された[14]。首都機能移転論の具体的な経緯（候補地選定プロセス等）については、本レポートの調査範囲では詳細を確認できておらず、「不明」とする。

第五章 多軸型国土構造（五全総、1998年）―手法としての詳細

「21世紀の国土のグランドデザイン」（21GD、1998年3月31日閣議決定）は、国土をめぐる状況の大転換として、国民意識の大転換・地球時代・人口減少高齢化時代・高度情報化社会の4つを挙げ、基本目標を「多軸型国土構造の基礎づくり」とし、あえて「五全総」を名乗らなかった[15]。目標年次は2010年から2015年までとされた[15]。策定過程は1994年11月の国土審議会での検討開始決定に始まり、1995年1月から計画部会の調査審議が開始、1995年12月に「基本的考え方」がとりまとめられ、1996年12月の計画部会調査検討報告、1997年10月の審議経過報告を経て、1998年3月の閣議決定に至った[15]。
多軸型国土構造の核となる4つの国土軸は、以下のように定義された。北東国土軸は中央高地から関東北部を経て東北の太平洋側・北海道に至る地域、日本海国土軸は九州北部から本州の日本海側・北海道の日本海側に至る地域、太平洋新国土軸は沖縄から九州中南部・四国・紀伊半島を経て伊勢湾沿岸に至る地域、西日本国土軸は従来の太平洋ベルト地帯にあたる[16][17]。4つの国土軸を合わせると、小笠原諸島等の一部の孤島を除く日本列島がほぼ全て網羅される構図となっていた[16]。
計画の実現に向けた具体的な手法としては、複数の市町村が都道府県境を越えて広域に連携する「地域連携軸」という単位が導入され、1999年6月の「戦略推進指針」では31の地域連携軸構想が具体的に取り上げられた[18]。2002年11月に国土交通省国土計画局が実施した評価調査（対象1,020団体、回答796団体、回収率78.0%）では、構想への参加度合いや連携・交流の深化について、参加主体の評価にばらつきが見られたとされる[18]。また、地域連携軸構想の対象地域の人口伸び率（1995〜2000年）は全国平均よりは低いものの、地方圏平均よりは高かったとされる[18]。
21GDは、国土基盤投資について「重点化、効率化が必要」としつつ、財政構造改革の集中期間であることを理由に投資規模を示さなかった[15]。この点の理念的な意味（財政的裏付けの後退）についてはZS1第四章で扱った通りであり、本章では手法上の帰結のみを確認する。すなわち、一全総から四全総までの計画が新産・工特地区・むつ小川原・定住圏・多極分散関連法という具体的な指定制度・法制度を伴っていたのに対し、21GDの4つの国土軸は法的な指定制度を伴わず、地域連携軸という緩やかな任意連携の枠組みにとどまった点が、手法として最も大きな断絶である。
なお、四全総までの国土軸の考え方は「太平洋ベルト地帯」（後の西日本国土軸）を唯一の国土軸とするものであったのに対し、21GDはこれに加えて3つの新しい国土軸を提示し、従来の一極一軸型を多軸型に転換することを企図した[19]。もっとも、日本海国土軸構想を推進する団体の資料によれば、この4つの国土軸は「実現に至らず、後継法である国土形成計画法では、こうした概念は継承されていない」とされている[20]。

第六章 手法の系譜比較表

5次計画の開発手法比較

この比較から、5次計画の開発手法は「国が指定し財政措置を講じる拠点・地域」（一全総・新全総）から、「地方の主体性に委ねる圏域・連携」（三全総・五全総）へと、四全総期の国家主導への揺り戻しを挟みながら、全体として国の関与を弱める方向に推移してきたことが確認できる。この推移は、ZS1で確認した理念面での「国主導から地方主体性重視へ」という変化と対応しており、手法面・理念面の両方で同じ方向の変化が生じていたことになる。

引用文献

• [1] 「新産業都市」Wikipedia。https://ja.wikipedia.org/wiki/新産業都市
• [2] 同上。
• [3] 国立国会図書館リサーチ・ナビ「新産業都市として指定すべき区域の内定について」。https://ndlsearch.ndl.go.jp/rnavi/db/cabinet/s34_38/bib01428
• [4] 「工業整備特別地域」コトバンク（『ブリタニカ国際大百科事典 小項目事典』）。https://kotobank.jp/word/工業整備特別地域-61775
• [5] 「新産業都市建設及び工業整備特別地域整備のための国の財政上の特別措置に関する法律」衆議院法制局。https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_housei.nsf/html/houritsu/04819650520073.htm
• [6] 「新全国総合開発計画」Wikipedia。https://ja.wikipedia.org/wiki/新全国総合開発計画 [7] 「むつ小川原開発計画」Wikipedia。https://ja.wikipedia.org/wiki/むつ小川原開発計画
• [8] 「むつ小川原開発第2次基本計画」（デーリー東北記事アーカイブ）。https://knak.jp/japan/mutu.htm
• [9] 国土交通省「むつ小川原開発」。https://www.mlit.go.jp/kokudoseisaku/kokudoseisaku_tk9_000011.html
• [10] 国土交通省「北海道：苫小牧東部地域開発」。https://www.mlit.go.jp/hkb/hkb_tk7_000003.html
• [11] TKシリーズ第5回（想定できなかった環境変化）参照。
• [13] 「定住圏」コトバンク（『改訂新版 世界大百科事典』）。https://kotobank.jp/word/定住圏-1187012
• [14] 大木健一「21世紀の国土政策は何を目指すか」都市研究センター（ZS1脚注[2]と同一資料）。https://www.minto.or.jp/assets/pdf/urban/u49_12.pdf
• [15] 「21世紀の国土のグランドデザイン」Wikipedia。https://ja.wikipedia.org/wiki/21世紀の国土のグランドデザイン
• [16] 「太平洋新国土軸構想」Wikipedia。https://ja.wikipedia.org/wiki/太平洋新国土軸構想
• [17] 国土庁「21世紀の国土のグランドデザイン―地域の自立の促進と美しい国土の創造―」1998年3月。https://www.mlit.go.jp/common/001135926.pdf
• [18] 国土交通省「地域連携軸の展開について」。https://www.mlit.go.jp/singikai/kokudosin/kaikaku/jiritu/6/shiryou5-2.pdf
• [19] 北陸建設弘済会「これからの国土づくりにおけるキーワードとしての4つの国土軸と8つの地方整備局」。http://www2.hokurikutei.or.jp/lib/shiza/shiza02/vol10/pdf/10p02.pdf
• [20] 国際ハイウェイ財団「日本海国土軸構想」。https://ihf.jp/nihonkai/
• [21] 「第２部 第３章『第三次総合開発計画』」水利科学研究所。https://jfn.josuikai.net/circles/culture/tekken/studies/1998/23.html（モデル定住圏の対象数について大木論文と数値が異なる点の確認に使用）
• [22] 山崎幹根「大規模開発事業の推進過程における行政計画の役割―苫東開発を事例として―」会計検査院。https://www.jbaudit.go.jp/koryu/study/mag/pdf/j28d03.pdf

年表

• 1962年10月5日 一全総閣議決定、拠点開発方式を採用
• 1962年 新産業都市建設促進法を制定
• 1964年1月 新産業都市13地区を指定（後に15地区）
• 1963年 工業整備特別地域6地区を行政措置として指定
• 1964年 工業整備特別地域整備促進法を制定（前年の指定を法定化）
• 1965年 新産業都市建設及び工業整備特別地域整備のための国の財政上の特別措置に関する法律を制定
• 1968年12月 通産省がむつ小川原地域の工業地帯開発構想試案を発表
• 1969年5月30日 新全総閣議決定、大規模プロジェクト方式を採用
• 1970年7月 第3期北海道総合開発計画閣議決定、苫小牧東部開発を重要施策に位置づけ
• 1971年 むつ小川原開発株式会社・むつ小川原開発公社を設立（トロイカ方式）
• 1971年8月 苫小牧東部大規模工業基地開発基本計画を策定
• 1973年 石油危機、大規模プロジェクトの多くが着工遅延・見直しに
• 1977年11月4日 三全総閣議決定、定住構想を採用
• 1980年 テクノポリス構想を提唱
• 1981年度 モデル定住圏の計画が開始（対象数は資料により「各県1つずつ」「全国40地域」の記述が対立、不明）
• 1983年 テクノポリス法を制定
• 1987年6月30日 四全総閣議決定、交流ネットワーク構想を採用
• 1987年 総合保養地域整備法（リゾート法）を制定
• 1988年 多極分散型国土形成促進法・頭脳立地法を制定
• 1990年 国会等の移転決議（衆参両院）
• 1992年 地方拠点法を制定
• 1994年11月 国土審議会、四全総に代わる新計画の策定を了承
• 1998年3月31日 21世紀の国土のグランドデザイン（21GD）閣議決定、多軸型国土構造・4国土軸を提示
• 1999年 国会等移転審議会、複数の移転候補地を含む答申
• 1999年6月 「21世紀の国土のグランドデザイン戦略推進指針」決定、31の地域連携軸構想を提示
• 2000年9月13日 むつ小川原開発株式会社の臨時株主総会で解散決議
• 2000年9月18日 むつ小川原開発株式会社が東京地方裁判所に特別清算を申請（負債総額1852億円）
• 2001年3月30日 新産業都市建設促進法が廃止（工業整備特別地域整備促進法の正確な廃止日は不明、同年中とする資料あり）
• 2006年 首都機能移転担当大臣を廃止

用語集

• 拠点開発方式：一全総が採用した開発手法。新産・工特地区という「点」に工業開発を集中させる方式。
• 新産・工特地区：新産業都市（15地区）と工業整備特別地域（6地区）の総称。
• 大規模プロジェクト方式：新全総が採用した開発手法。全国交通ネットワークと大規模工業基地開発を組み合わせる方式。
• トロイカ方式：むつ小川原開発における、むつ会社（用地造成・分譲）・むつ公社（用地買収）・調査機関の3者による推進体制。
• 定住構想：三全総が採用した開発手法。都市と農山漁村を一体とした生活圏（定住圏）を単位とする面的開発方式。
• モデル定住圏：定住構想の具体化として1981年度から選定された定住圏。対象数は資料により「各県1つずつ」「全国40地域」の記述が対立し、本レポートの範囲では確定できない（第三章参照）。
• 交流ネットワーク構想：四全総が採用した開発手法。基幹的交通・情報通信体系の整備を中心とする3手法から構成。
• 多極分散型国土形成促進法：1988年制定。四全総の理念を法制化した法律。
• 多軸型国土構造：21GDが提示した、4つの国土軸（北東・日本海・太平洋新・西日本）による国土構造。
• 地域連携軸：21GDが導入した、都道府県境を越えた市町村の広域連携の枠組み。31構想が取り上げられた。
• 21GD（21世紀の国土のグランドデザイン）：1998年閣議決定の第5次全総計画に相当する計画。「五全総」を名乗らず。

ログ

ZS2を執筆しました（約8,000字）。補足です。
重複回避の実践：第1章（拠点開発方式）は約600字でTK1・TK6への参照に圧縮しました。ZS1と重なりうる「理念」の話（定住構想・交流ネットワーク構想の思想的位置づけ）も本文中で明示的に「この点はZS1第◯章で扱った通り」と区切り、本レポートは制度・法律・指定地域数・財政措置という手法レベルに徹しています。
今回の収穫：むつ小川原開発の詳細（トロイカ方式、投資総額6兆2千億円、2000年の特別清算・負債1852億円）や、21GDの4つの国土軸の正確な地理的定義、地域連携軸31構想の評価調査（回収率78.0%）まで、一次資料に近いレベルで確認できました。特に第六章の比較表は、5次計画の手法変化を「国指定・財政措置型」→「地方主体性重視型」という軸で整理でき、ZS1の理念面の分析と手法面が対応していることを示せた点が収穫です。
「不明」とした箇所：志布志湾開発の具体的な投資額・企業誘致実績、首都機能移転論の候補地選定プロセスの詳細は、今回の調査範囲では確認できず正直に「不明」としています。
ZS2修正：
同じ2つの対立を両論併記に修正
むつ小川原の特別清算申請日（9/13→正しくは解散決議9/13・申請9/18）を訂正
工業整備特別地域の指定年（1963年行政措置／1964年法律公布）を訂正
比較表の「閣議口頭了解方式」を本文に出典付きで導入（山崎幹根論文[22]を追加）
引用文献[12]の「TKシリーズZS1」という誤表記を修正・整理
廃止日・石油危機の要因説明の出典を精緻化
用語集の「モデル定住圏」記述を本文の両論併記と整合させる形に修正

3点とも修正しました。- **ZS2**：第五章冒頭に「4つの状況の大転換」（国民意識の大転換・地球時代・人口減少高齢化時代・高度情報化社会）を出典付きで追加し、ZS5からの参照が実際に成立する内容にしました。
– **ZS5**：「半年後」を「財政構造改革5原則から約1年後、財政構造改革法の成立から約4か月後」という正確な期間に修正し、「制定」を「成立」に統一しました。