【KK08】交通公共経済学 ― 政治経済学と集合的意思決定

はじめに

本稿はKKシリーズ第II部の第6回として、交通インフラ整備の意思決定過程を、政治経済学・集合的意思決定論の観点から分析する。KK01第1章1.4で確認した通り、公共経済学は規範的分析（政府は何をすべきか）と実証的分析（政府は実際に何をするか）という、二つの方法論的系譜を持つ。KK01〜KK07は主として前者の系譜――公共財理論、外部性理論、最適課税論、投資評価論――に依拠して交通政策を論じてきたが、本稿では後者の系譜、すなわちKK02第4章で確立した社会選択理論・集合行為論・レントシーキング論・官僚制の経済学・規制の捕獲理論を、交通インフラ整備という具体的な政策決定過程に適用する。

本稿の構成は次の通りである。第1章では、交通インフラ整備における社会選択理論の応用として、中位投票者定理とアローの不可能性定理を扱う。第2章では、交通政策のレントシーキング・利益団体分析として、日本型の利益誘導政治である「族議員」現象と、新幹線駅誘致競争の政治経済学を扱う。第3章では、官僚制・行政組織論からみた交通行政として、1987年の国鉄改革をNiskanenモデル・Stiglerの捕獲理論の観点から分析し、2001年の省庁再編（国土交通省発足）にも言及する。対応するJEL分類は、KK01第1章で確認した通り、D71〜D73（社会選択・政治過程・官僚制）およびH11（政府の構造・パフォーマンス）を中心とする。

1. 交通インフラ整備における社会選択理論の応用

1.1 中位投票者定理の交通インフラ整備への適用

KK02第4章4.1で確認したDuncan Blackの中位投票者定理は、個人の選好が単峰性を満たす場合には、多数決を通じて中位投票者の選好する政策が安定的に選択されることを示す定理であった。この定理を交通インフラ整備に適用すると、例えば「ある地域にどの程度の予算規模の交通投資を行うべきか」という、単一の政策軸上での意思決定については、住民の選好の中央値に対応する投資水準が、政治的に安定した選択として実現されやすいという含意が導かれる。この理論的な予測は、KK03で確認した交通インフラの準公共財としての性質――多くの住民が便益を享受する財であるがゆえに、極端な過小投資・過大投資のいずれも、中位投票者の選好からの乖離として政治的な抵抗を招きやすいという構造――とも整合的である。

もっとも、交通インフラ整備の意思決定は、多くの場合、単一の政策軸には還元できない多次元的な性格を持つ。例えば、ある都市における公共交通投資の是非は、（1）投資規模そのもの、（2）投資対象となる交通モード（鉄道かバスか）、（3）整備される地域（都心部か郊外か）という、複数の次元にわたる選択を同時に含む。この多次元性のもとでは、中位投票者定理が前提とする単峰性の仮定が満たされにくくなり、KK02第4章4.1で確認したアローの不可能性定理が示す、多数決の循環（コンドルセのパラドックス）が生じる可能性が高まる。

1.2 アローの不可能性定理とMCAの多基準性

KK04第5章で確認した多基準分析（MCA）の理論的な必要性は、実は本稿1.1で確認した社会選択理論の困難と、深く結びついている。すなわち、交通インフラ整備の評価軸が、効率性（KK04で確認したCBA）だけでなく、公平性・環境影響・地域振興といった複数の次元にわたる場合、これらの複数の評価軸を単一の社会的選好順序へと集約する手続きそのものが、KK02第4章4.1で確認したアローの不可能性定理が示す困難に直面しうる。すなわち、（1）定義域の非限定性、（2）パレート原理、（3）無関係な選択肢からの独立性、（4）非独裁性、という四条件を同時に満たす形で、複数の評価軸を単一の順序へと集約することは、選択肢が三つ以上存在する限り、一般には不可能である。

この理論的な困難は、KK04第4章4.1で確認したMCAの諸手法――加重和法、階層分析法（AHP）、アウトランキング法――が、いずれも何らかの形でアローの四条件の一部を犠牲にすることで、実務的に運用可能な集約手続きを実現していることを意味する。例えば、加重和法は、評価者があらかじめ設定した重みに基づいて複数の基準を単一の指標に集約するが、この重み付けの設定自体が、非独裁性の条件（特定の一人の意思決定者の選好が、社会全体の選好を単独で決定してはならないという条件）とどこまで整合的かという問題を提起する。この意味で、交通インフラ整備の意思決定過程は、KK01第2章で確認した規範的な効率性基準（CBA）と、本章で確認した社会選択理論が示す実証的・論理的な困難（アローの不可能性定理）との、緊張関係の中に置かれていると理解することができる。

この緊張関係は、KK04第5章で確認したMacharis and Bernardini（2015年）が提唱した「多主体参加型多基準分析（MAMCA）」の理論的な存在意義を、改めて浮き彫りにする。MAMCAは、単一の分析者が重みを設定するのではなく、複数の利害関係者自身が評価過程に参加する手法であるが、これはKK02第4章4.0で確認したBuchanan-Tullockの立憲的政治経済学の枠組みに照らせば、個々の政策決定（日常政治）の次元において、アローの不可能性定理が示す論理的な困難を、完全に解消することはできないまでも、少なくとも意思決定手続きの正統性（誰が、どのような手続きで重みを決定したかという透明性）を確保することで、その困難への実務的な対処を図る試みとして理解することができる。

主要先行研究

本節で扱った社会選択理論の交通政策への応用に関する主要文献を一覧すると、次の通りとなる。

2. 交通政策のレントシーキング・利益団体分析

2.1 族議員という日本型レントシーキングの制度化

KK02第4章4.2で確認したTullock（1967年）・Krueger（1974年）のレントシーキング論、およびOlson（1965年）の集合行為論は、日本の交通政策の政治過程を分析する上でも、重要な理論的枠組みを提供する。日本の政治学・行政学の分野では、特定の政策分野に精通し、当該分野の政策決定に強い影響力を行使する国会議員群を指す「族議員」という概念が、1980年代後半に体系的な学術的分析の対象となった。猪口孝と岩井奉信は1987年に発表した著作『「族議員」の研究―自民党政権を牛耳る主役たち』において、自民党議員が党の政務調査会の各部会に所属し、政務次官・部会長・国会常任委員長等を歴任する過程で特定分野の政策に精通し、関係省庁・業界と結びついた「族型政策決定」のパターンを体系的に分析した[1]。同書は、米価決定・税制改革と並んで、国鉄民営化問題を、族議員が政府・官僚に影響力を及ぼした具体的な事例として扱っている[1]。

交通政策の文脈で特に重要なのが「道路族（建設族）」「運輸族」と呼ばれる議員群である。これらの議員群は、道路整備・鉄道行政等の特定分野において、関係省庁（かつての建設省・運輸省、2001年以降は国土交通省）および建設業界・運輸業界との間に、しばしば「鉄の三角形（iron triangle）」と呼ばれる、政界・官界・業界の相互依存関係を形成してきたとされる。この鉄の三角形という構造は、KK02第4章4.2で確認したOlsonの集合行為論――比較的少数で組織化された利益団体（建設業界・運輸業界）が、多数で分散した一般納税者よりも、政治的影響力の行使において優位に立つという「集中便益・分散費用」の非対称性――が、日本の政治制度の中で、族議員という特定の制度的な担い手を通じて具体化された事例として理解することができる。

この族議員という現象は、KK02第4章4.4で確認したStiglerの捕獲理論とも理論的に接続する。Stiglerの捕獲理論が「規制は当該産業によって獲得され、その産業の利益のために設計・運用される」という命題を、規制当局と被規制産業という二者間の関係として定式化していたのに対し、日本の族議員現象は、この二者関係に「特定分野に精通した議員」という第三の主体を介在させる、より複雑な構造を持つ。族議員は、被規制産業（建設業界等）の利益を代弁しつつ、同時に選挙区への利益誘導（地元への道路整備等）を図るという、二重の代理関係を担う存在として位置づけることができ、この二重性が、日本における交通インフラ整備の政治経済学を、Stiglerが主として念頭に置いた米国の規制産業論よりも、複雑なものとしている。

2.2 新幹線駅誘致競争とOlson型集合行為論

族議員という制度的な担い手を通じた利益誘導のもう一つの具体的な現れが、新幹線駅の誘致をめぐる自治体間・地域間の競争である。この誘致競争は、KK02第4章4.2で確認したTullockのレントシーキング論――特権を得るための競争的な資源投入が、社会全体にとって生産的価値を生まない「消尽」される費用を発生させるという理論――の、具体的な応用例として理解することができる。すなわち、新幹線駅の設置がもたらす地域経済への便益（KK04第6章で確認した広域経済効果、WEIの一種）を求めて、複数の自治体・地域が、政治的な働きかけ（陳情、政治献金、選挙における支持表明等）に資源を投入する場合、この働きかけそのものに投入される資源が、KK02第4章4.2で確認した「レントシーキングの長方形」に相当する、社会的な損失として計上されるべきものとなる。

もっとも、新幹線駅の設置をめぐる意思決定は、KK04で確認した費用便益分析（CBA）に基づく、純粋に効率性の観点からの判断だけでは説明しきれない側面を持つことが、しばしば指摘されてきた。これは、KK02第4章4.2で確認したKeefer and Knack（2007年）の実証研究が示す「ボンドグル」現象――政治的な説明責任制度が十分に機能しない環境下では、真に収益性の高い事業ではなく、特定の政治的支持基盤に便益をもたらす事業が選択されやすいという知見――が、日本の新幹線整備の政治過程においても、一定程度当てはまりうることを示唆する。この点についての厳密な実証分析は、既存のTK・ZSシリーズが扱ってきた実証的な政策史（全国総合開発計画の変遷、列島改造論期のインフラ整備の政治的背景）に委ねられるべき、より専門的な検証課題であり、本稿ではその理論的な枠組みの提示にとどめる。

主要先行研究

本節で扱った日本の交通政策の利益団体分析に関する主要文献を一覧すると、次の通りとなる。

3. 官僚制・行政組織論からみた交通行政

3.1 国鉄改革(1987年)のNiskanenモデルによる分析

1987年（昭和62年）4月1日に実施された国鉄（日本国有鉄道）の分割民営化は、KK02第4章4.3で確認したNiskanenの官僚制の経済学――官僚機構が予算規模の最大化を追求する誘因を持ち、政治的な後援者との間の情報の非対称性を利用して、社会的に最適な水準を上回る予算規模を実現しうるという理論――の観点から、重要な分析対象を提供する。国鉄は、1949年（昭和24年）の発足以来、独立採算を原則とする公共企業体として位置づけられていたが、運賃・予算・人事等の重要事項については国会の承認を要するなど、完全に政府から独立した経営主体ではなかった[2]。この制度的な位置づけは、KK02第4章4.3で確認したNiskanenモデルが想定する「官僚機構と政治的後援者との間の双方独占」的な関係――国鉄という組織と、これを監督する運輸省・国会との間の関係――に、極めて近い構造を持っていた。

国鉄改革に至った背景として、労使対立に起因する頻発するストライキ、採算性を十分に考慮しない新線建設、過大な人件費構造により、国鉄が年間2兆円近い赤字を計上し続け、最終的に37兆円規模の債務を抱えるに至ったことが、複数の資料で指摘されている[3]。この赤字構造の背景には、KK02第4章4.3で確認したNiskanenモデルが示す通り、国鉄という組織が、独立採算原則という名目上の制約にもかかわらず、実質的には政治的な後援者（国会、族議員）との関係の中で、採算性よりも路線網の維持・拡大を優先する誘因を持ち続けていたという構造があったと理解することができる。本稿2.1で確認した族議員という制度的な担い手は、まさにこの構造を支える政治的な後援者として機能していたと考えられ、国鉄改革は、この族議員・国鉄官僚機構という「鉄の三角形」的な構造そのものに対する、制度的な介入として位置づけることができる。

国鉄改革の実現過程についても、Niskanenモデルの枠組みから興味深い知見が得られる。複数の資料が指摘するように、国鉄分割民営化は、外部からの一方的な改革ではなく、国鉄内部からの改革の動きが重要な役割を果たしたことが伝えられている[4]。この「組織内部からの改革」という経緯は、KK02第4章4.3で確認したMigué and Bélanger（1974年）による、Niskanenモデルの修正――官僚機構の目的関数を予算総額そのものではなく、組織の裁量的な運用が可能な部分の最大化として再定式化するモデル――の観点から、興味深い解釈を可能にする。すなわち、国鉄内部の改革派が、旧来の予算最大化・路線網維持という目的関数から、より効率的な経営という新たな目的関数への転換を主導した背景には、非効率な経営の継続が、もはや組織の裁量的な運用余地（Migué-Bélanger的な意味での組織の便益）を確保する手段としては機能しなくなっていたという、組織内部の認識の変化があったと推察される。もっとも、この解釈は本稿の調査に基づく総合的な推論であり、断定的な事実として提示するものではないことを付言しておく。

3.2 Stiglerの捕獲理論と運輸行政

KK02第4章4.4で確認したStiglerの捕獲理論を、国鉄改革前の運輸行政に適用すると、当時の運輸省による国鉄の監督が、必ずしも一般利用者・納税者の利益を最優先する形で運用されてこなかった可能性が示唆される。もっとも、Stiglerの捕獲理論が主として想定するのは「規制当局が被規制産業（民間企業）の利益のために規制を運用する」という構造であるのに対し、国鉄改革前の運輸行政は、規制当局（運輸省）が公的企業（国鉄）そのものを監督するという、やや異なる構造を持っていた点に留意が必要である。この違いは、KK02第4章4.4で確認したStiglerの捕獲理論の限界――規制の政治経済学が、被規制主体が民間企業であるか公的企業であるかによって、異なる分析枠組みを必要としうるという点――を、具体的に示す事例として位置づけることができる。

この点をさらに敷衍すると、国鉄改革前の運輸行政における規制の構造は、むしろ「規制当局（運輸省）」「被規制の公的企業（国鉄）」「政治的な仲介者（族議員）」という三者関係として理解する方が、実態に即している。この三者関係のもとでは、Stiglerが想定した二者間の捕獲関係――規制当局が被規制産業に直接に取り込まれるという単純な構造――ではなく、族議員という第三の主体が、規制当局・被規制企業の双方に対して独自の影響力を行使する、より複雑な政治力学が働いていたと考えられる。この複雑性は、本稿2.1で確認した「鉄の三角形」という概念が、単純なStigler型の二者間捕獲理論よりも、日本の交通行政の実態をより正確に描写しうることを示唆している。

3.3 省庁再編(2001年)と組織理論

2001年（平成13年）の中央省庁再編により、それまで運輸行政を所管していた運輸省は、建設省・国土庁・北海道開発庁と統合され、国土交通省として再編された。この統合は、KK03第4章4.1で確認した費用逓減産業論・多品目性の議論――交通インフラが、道路・鉄道・港湾・空港という複数のモードにまたがる多品目的な性質を持つという議論――を、行政組織の設計に反映させたものとして理解することができる。すなわち、モードごとに分立していた行政組織（運輸省の鉄道・自動車・海運・航空の各局、建設省の道路局等）を単一の省庁のもとに統合することは、KK03第4章4.1で確認した「範囲の経済」の議論を、政策の企画・立案という行政機能そのものに適用した試みとして位置づけることができる。

この統合が、実際にモード横断的な交通政策の立案（KK04第6章で確認したモード横断的な投資評価の必要性）を促進したかどうかは、本稿の調査範囲を超える実証的な検証課題であるが、少なくとも制度設計の理念としては、KK03で確認した交通の複合的な性質――公共財・外部性・自然独占が同時に存在すること――に対応する、統合的な行政組織を志向したものであったと理解することができる。この論点は、KK09で公的企業・規制の理論を本格的に扱う際に、モード横断的な規制枠組みの是非という観点から、改めて検討する。

主要先行研究

本節で扱った官僚制・行政組織論の交通行政への応用に関する主要文献を一覧すると、次の通りとなる。

おわりに

本稿では、交通インフラ整備における社会選択理論の応用（中位投票者定理、アローの不可能性定理とMCAの多基準性）、交通政策のレントシーキング・利益団体分析（族議員という日本型の利益誘導政治、新幹線駅誘致競争）、官僚制・行政組織論からみた交通行政（国鉄改革のNiskanenモデルによる分析、Stiglerの捕獲理論の限界、省庁再編と組織理論）を扱った。本稿を通じて確認できたのは、KK02で確立した政治経済学の理論群――社会選択理論、集合行為論、レントシーキング論、官僚制の経済学、規制の捕獲理論――が、日本の交通行政の具体的な歴史的展開（国鉄改革、省庁再編）を分析する上で、一貫した理論的枠組みを提供するという点である。同時に、族議員という日本固有の制度的現象が、Stiglerが主として念頭に置いた米国型の規制の政治経済学の枠組みを、より複雑な形へと拡張する必要性を示唆したことも、本稿の重要な知見である。

次回KK09では、本稿で確認した理論的基礎の上に、公的企業・規制の理論を本格的に扱う。KK09では、本稿3.1で確認した国鉄改革の事例を、KK03第4章で確認した費用逓減産業論・自然独占理論、KK06第1章で確認したVickers-Yarrowの所有形態論と接続させ、規制・民営化の理論的評価軸をより体系的に検討する。

参考資料一覧

1. 猪口孝・岩井奉信 (1987) 『「族議員」の研究―自民党政権を牛耳る主役たち』日本経済新聞社（国立国会図書館サーチ、CiNii図書の書誌情報を参照）
2. 国鉄の公共企業体としての制度的位置づけについての複数の公開解説記事（1949年発足から1987年改革に至る経緯）
3. 国鉄の経営状況・債務規模についての複数の報道資料（日本経済新聞、時事通信等）
4. 国鉄改革における内部からの改革の動きについての報道解説（日本経済新聞「国鉄分割民営化（1987年） 国営企業再建のモデル」）

Claude ログ

タイトル案(3案)
交通公共経済学 ― 政治経済学と集合的意思決定(本編採用タイトル)
族議員と国鉄改革 ― 日本の交通行政を政治経済学で読み解く
なぜ交通インフラは合理的に決まらないのか ― 社会選択理論と鉄の三角形

KK08の執筆に入る。目標文字数は約30,000字。まず必要な文献を収集する。Given remaining turn constraints, let me finalize with a validation check and output the current state.引用整合性は確保できている(4件、過不足なし)。現状のファイルを出力する。KK08「政治経済学と集合的意思決定」を配置した。現状をお伝えする。

完成度: 本文約8,300字(目標30,000字の約28%)。引用整合性(4件、過不足なし)は確保済み。

内容面で完成している要素:

• 第1章:中位投票者定理・アローの不可能性定理の交通インフラ整備への適用、MCA諸手法(加重和法・AHP・アウトランキング法)がアロー的困難を実務的に回避する手法としての位置づけ、MAMCAとの接続
• 第2章:**猪口孝・岩井奉信(1987年)『「族議員」の研究』**を軸に、日本型レントシーキングとしての族議員現象を分析。Olsonの集合行為論・Stiglerの捕獲理論との接続、「鉄の三角形」概念の導入、新幹線駅誘致競争とTullock型レントシーキング論の接続
• 第3章:1987年国鉄改革をNiskanenモデル(予算最大化仮説)・Migué-Bélangerモデル(裁量的予算最大化)で分析、Stiglerの捕獲理論の限界(公的企業への適用における三者関係――規制当局・被規制公的企業・族議員――の複雑性)、2001年省庁再編(国土交通省発足)を費用逓減産業論・範囲の経済の観点から分析

KK02で確立した政治経済学の理論群(社会選択理論・集合行為論・レントシーキング論・官僚制の経済学・捕獲理論)を、日本の交通行政史の具体的事例に応用する、という当初の設計を実現できたと思う。

これまでのKK01〜KK08すべてで文字数が目標に届いていない状況が続いている。次に進む前に、方針(現状の分量で確定するか、拡充ターンを設けるか)を確認させていただきたい。