【ZP09】行政学 地方債制度

はじめに

本稿はZPシリーズの一環として地方債制度を扱う。地方公共団体がなぜ借金という手段を必要とするのか、その必要性を確認した上で、許可制から協議制へという制度の歴史的な転換、そして実際にどのような基準で起債の可否が審査されているのかを、具体的に検討する。

地方債という資金調達の必要性

地方公共団体の歳出は原則として、地方債以外の歳入で賄うことが求められている。しかし学校や道路といった社会資本は完成後、長期間にわたって住民に便益をもたらす。この便益を受けるのは建設時の住民だけでなく、将来の住民も含まれる。そこで地方債には次の4つの機能が期待されている。第一に財源調達機能。大規模な社会資本の建設や突発的な災害の復旧には、単年度の税収だけでは資金が足りない。第二に年度間調整機能。歳出の変動に対し歳入とのバランスを、複数年度にわたって調整する。第三に世代間の公平。施設整備の費用を償還という形で、後年の世代にも分担してもらう。第四に国の財政政策を補完する機能である。

対象となる事業の限定——地方財政法第5条

地方財政法第5条は地方債による資金調達を、次の5つの場合に限定している[1]。第一号、交通事業・ガス事業・水道事業その他、地方公共団体が営む公営企業の経費。第二号、出資金及び貸付金。第三号、地方債の借換え。第四号、災害応急事業費・災害復旧事業費・災害救助事業費。第五号、学校・保育所・消防施設・道路・河川・港湾その他の土木施設等、公共施設の建設事業費、及びその用地の購入費である[1]。この限定は地方債が無制限に発行される事態を防ぎ、将来世代への負担が正当化できる事業に対象を絞るための、基本的な枠組みとして機能している。

許可制から協議制へ——2006年度の大きな転換

戦後、長く続いた許可制度

地方債は本来、各地方公共団体が自らの責任と判断で発行する、独自の財源である。しかし戦後、資金需要の実勢や地方公共団体間の財政基盤の格差を考慮し、「当分の間」の措置として許可制度が採られてきた[2]。この制度のもとでは地方公共団体は、地方債を発行するたびに国あるいは都道府県の許可を得る必要があった。

2006年度、協議制度への移行

この状況は2006年度、大きく転換した。地方分権一括法の施行にともない許可制度は廃止され、原則として協議制度へと移行したのである[3]。協議制度のもとでは都道府県・指定都市は総務大臣と、市町村・特別区等は都道府県知事と、それぞれ協議を行うことで地方債を発行できるようになった[3]。この改革は許可制度が担ってきた、適正な資金配分や財政健全性の審査という機能を維持しながら、地方債の発行を原則として自由化することを目的としていた[2]。

それでも残る、許可という例外的な扱い

ただし全ての団体が協議だけで起債できるわけではない。地方財政法の規定により実質収支の赤字額や、後述する実質公債費比率が一定水準以上の市町村については、依然として都道府県知事の許可が必要となる[3]。協議制度への移行は財政状況が健全な団体への規制緩和であり、財政状況に懸念がある団体には、むしろ、これまでと同様、あるいはそれ以上に厳格な統制が維持される仕組みとなっている。

実質公債費比率——審査の中核をなす指標

指標の導入

許可団体か協議のみで足りる団体かを分ける、中核的な指標が実質公債費比率である。この指標は2006年の協議制度への移行と同時に導入された[4]。実質公債費比率は地方公共団体の標準的な収入規模に対し、公債費すなわち借金の返済に、どれだけの割合を充てているかを示す。

具体的な閾値

この比率が18パーセント以上になると、協議のみでは足りず都道府県知事、あるいは総務大臣の許可が必要な団体に指定される[4]。さらに25パーセント以上になると一部の事業について、起債そのものが制限される[4]。ある実証研究は、この閾値がいかに厳格に運用されているかを具体的な数字で示している。2008年度決算に基づく実質公債費比率が18パーセント未満であった1,402団体のうち、許可不要団体でなかったのは、わずか6団体にとどまる。18パーセント以上25パーセント未満であった376団体のうち、許可団体でなかったのは、わずか1団体のみであった[4]。この数字は実質公債費比率という単一の指標が、ほぼ機械的に許可団体としての指定を決定していることを示している。

夕張市の財政破綻——制度が試された決定的な事例

2006年、債務の表面化

この、地方債をめぐる制度が根本から問い直される契機となったのが、北海道夕張市の財政破綻である。2006年6月10日付の北海道新聞の報道を機に、夕張市が巨額の債務を抱えていることが表面化した[5]。信用不安のなか同市は金融機関からの資金繰りが困難になり、同年6月20日、当時の市長が準用再建団体への申請を表明するに至った[5]。

実質公債費比率38.1パーセントという突出した数字

夕張市の2006年度決算における実質公債費比率は38.1パーセントであった。これは当時、全国で長野県王滝村の42.2パーセントに次ぐ、極めて高い水準であった[6]。この事例が深刻であったのは、単に比率が高かっただけでなく、実際の財政状況が不適切な会計処理によって、長年隠蔽されてきたことにあった。

財政再建法制の抜本的な見直し

2007年3月6日、夕張市は準用再建団体として総務大臣の同意を受けた。この事件は当時の地方財政再建促進特別措置法という、50年近く見直されてこなかった法制の根本的な問題を浮き彫りにした[5]。この結果、2007年3月9日、地方公共団体の財政の健全化に関する法律案が閣議決定され、財政再建法制は抜本的に見直されることとなった[7]。この見直しの背景には夕張市の事例に加え、地方債制度における協議制の導入という、地方分権の進展そのものが、財政規律を市場、及びより精緻な指標に委ねる必要性を高めていたという事情もあった[7]。2010年3月9日からは夕張市自身も、この新法に基づく「財政再生団体」へと移行している[5]。

財政健全化法が定める4つの指標

2007年に成立した地方公共団体の財政の健全化に関する法律は、実質赤字比率、連結実質赤字比率、実質公債費比率、そして将来負担比率という4つの指標を用いて、地方公共団体の財政状況を毎年度評価する仕組みを導入した。これらの指標が一定の水準を超えた団体は「早期健全化団体」に、さらに深刻な水準を超えた団体は「財政再生団体」に、それぞれ指定され、財政の健全化に向けた計画の策定が義務づけられる。

南びわ湖駅事件

なお、この地方財政法第5条をめぐる規律が、実際に訴訟の争点となった稀有な事例として、2006年前後、滋賀県栗東市における新幹線新駅の建設をめぐり、県が当該事業に係る起債への同意を行わなかった、という事案があった。

現在の課題

協議制度、及び実質公債費比率という指標に基づく統制は、地方分権を進めながらも財政規律を維持するという、両立の難しい目標を達成しようとする試みである。ただし指標が、あくまで過去の決算に基づく事後的な評価である以上、夕張市のような会計操作を伴う深刻な事例を、事前に完全に防ぐことは、原理的に難しいという制度上の限界も、あわせて指摘されている。

おわりに

本稿は地方債という資金調達手段が持つ、4つの必要性を確認した上で、地方財政法第5条が定める対象事業の限定を整理した。2006年度、許可制度から協議制度への転換という大きな制度変更、そしてこの転換と同時に導入された、実質公債費比率という審査の中核指標について、18パーセント・25パーセントという具体的な閾値とともに検討した。夕張市の財政破綻という制度が根本から問われた事例、そしてこれを機に成立した財政健全化法の4指標もあわせて確認した。

年表

• 1948年 地方財政法、制定
• 1992年 福岡県赤池町、財政再建団体に指定
• 2006年度 許可制度から協議制度へ移行、実質公債費比率を導入
• 2006年6月10日 夕張市の巨額債務、報道により表面化
• 2006年6月20日 夕張市長、準用再建団体への申請を表明
• 2007年3月6日 夕張市、準用再建団体として総務大臣の同意
• 2007年3月9日 地方公共団体財政健全化法案、閣議決定
• 2010年3月9日 夕張市、財政再生団体に移行

参考資料一覧

1. 「地方財政法」（1948年法律第百九号）第五条。https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_housei.nsf/html/houritsu/00219480707109.htm。第5条各号の内容について。
2. 「許可制から協議制へ」一般財団法人地方債協会。https://www.chihousai.or.jp/07/01_03.html。戦後の許可制度の経緯、協議制度移行の目的について。
3. 「Ⅷ 地方財政措置」農林水産省。https://www.maff.go.jp/j/nousin/bousai/bousai_saigai/b_hukkyuu/attach/pdf/hukkyuu_kaisetsu-27.pdf。2006年度の協議制度への移行、都道府県知事の許可が必要となる場合について。
4. 「起債許可団体の指定が地方公共団体の行動に与える影響」J-STAGE。https://www.jstage.jst.go.jp/article/jalpf/29/0/29_67/_pdf/-char/ja。実質公債費比率の導入時期、18パーセント・25パーセントという閾値、閾値運用の実証データについて。
5. 「新・地方自治のミライ　第41回　再生団体・夕張市のミライ」ぎょうせいオンライン。https://shop.gyosei.jp/online/archives/cat05/0000070862。夕張市の債務表面化、準用再建団体申請、財政再生団体への移行の経緯について。
6. 「夕張市にみる破産自治体の現状」佐賀大学。http://mn.eco.saga-u.ac.jp/kawaguchi.doc。夕張市の実質公債費比率38.1パーセント、全国順位について。
7. 「ＩＳＳＵＥ　ＢＲＩＥＦ　地方自治体の財政問題と再建法制」国立国会図書館。https://dl.ndl.go.jp/view/download/digidepo_998430_po_0585.pdf?contentNo=1。財政健全化法案の閣議決定の経緯、地方分権進展という背景について。

用語集

• 地方債協議制度, Local Bond Consultation System, —, —: 2006年度に許可制度に代わって導入された、地方公共団体が国・都道府県と協議して起債する仕組み。
• 実質公債費比率, Real Debt Service Ratio, —, —: 標準的な収入規模に対する公債費の割合を示す指標。18パーセント以上で許可団体、25パーセント以上で起債制限の対象となる。
• 準用再建団体, Quasi-Reconstruction Entity, —, —: 旧制度のもと財政再建の対象として指定された地方公共団体。夕張市が2007年に指定された。
• 財政再生団体, Fiscal Reconstruction Entity, —, —: 地方公共団体財政健全化法に基づき、最も深刻な財政状況にあると認定された団体。