【LZ03】行政法学　行政立法と行政指導”ソフトな行政手法の理論

はじめに

LZ02では、行政行為論、すなわち処分の効力と裁量統制を扱った。本稿は、その第二の各論として、行政立法と行政指導、すなわち、行政行為ほど強い権力性を持たない、ソフトな行政手法の理論を扱う。

法規命令と行政規則の区別

法規命令

法規命令とは、国民の権利義務に関する定めを含む、法規たる性質を持つ命令をいう。政令、省令、規則、告示といった、諸形式が、これに該当しうる。法規命令は、国民の権利義務を、直接規律するものであるから、法律による、委任の根拠を要する。

行政規則

行政規則とは、行政組織の内部における、規律にとどまる命令をいう。通達、審査基準、処分基準、解釈基準、裁量基準といった形式が、これに該当する。行政規則は、国民の権利義務を、直接規律するものではないため、法律による委任を要しないとされる。ただし、LZ02で確認した、2015年3月3日最高裁判決が示すように、公にされた処分基準からの、合理的理由のない逸脱は、平等原則違反として、違法と評価されうる。この意味で、行政規則は、形式上は内部規律にとどまりながらも、実際には、行政庁の裁量権行使を、事実上拘束する機能を持つ。

委任立法の限界

白紙委任の禁止

白紙委任の禁止とは、法律が行政機関に立法を委任する場合には、委任する対象事項・範囲を、個別的・具体的に定めなければならないという準則をいう[1]。憲法第41条は、国会は国の唯一の立法機関であると定めており、法律を制定できるのは、国民の代表である国会に限られる[1]。したがって、法律が、委任の対象・範囲を、何ら定めることなく、一切を行政機関に委ねるという、包括的委任、すなわち白紙委任を行うことは、憲法第41条の趣旨に反し、違憲となる[1]。この白紙委任の禁止が問題となった、代表的な事案として、堀越事件、最高裁2012年12月7日判決がある[1]。

委任の趣旨からの逸脱、児童扶養手当法施行令事件

委任立法をめぐるもう一つの重要な限界が、委任命令が、委任の趣旨を逸脱していないかという問題である。児童扶養手当法施行令事件、最高裁2002年1月31日判決は、この問題を扱った、代表的な判例である[2]。児童扶養手当は、1962年に施行された、児童扶養手当法に基づき、母子家庭の児童の健全育成、生活の安定を目的として、支給が開始された[3]。同法は、支給対象を、法律婚の夫婦が離婚した場合、事実婚の夫婦が離婚した場合、非婚で父から認知されていない場合という、三つの類型に分類していた[3]。ところが、児童扶養手当法施行令は、父から認知された、婚姻外懐胎児童を、括弧書きにより、支給対象から除外していた。最高裁は、この除外が、法の委任の趣旨に反し、委任の範囲を逸脱した違法な規定として、無効であると判示した[4]。この判決は、委任命令が、根拠となる法律の趣旨・目的から離れて、独自に、支給対象を制限することの許されない限界を、明確に示した点で、重要な意義を持つ。

行政指導の法的性格

行政手続法上の定義

行政指導は、行政手続法第2条第6号によれば、行政機関がその任務又は所掌事務の範囲内において、一定の行政目的を実現するため、特定の者に、一定の作為又は不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって、処分に該当しないものをいう[5]。行政指導は、処分と異なり、相手方に対し、法的な拘束力を持たない。

品川マンション事件、建築確認留保の限界

行政指導の法的性格が、正面から争われた著名な判例が、品川マンション事件、最高裁1985年7月16日判決である[6]。この事案では、建築主が、マンション建築の確認を申請したところ、建築主事が、付近住民との紛争解決のための行政指導を理由に、確認処分を留保し続けた。最高裁は、まず、建築確認自体は、基本的に裁量の余地のない、確認的行為の性格を有するから、審査の結果、処分要件を具備するに至った場合には、建築主事は、速やかに確認を行う義務があるとした[6]。しかし、この義務は、絶対的なものではなく、第一に、建築確認の留保について、建築主の任意の同意がある場合、第二に、建築確認の留保が、法の趣旨目的に照らして、社会通念上合理的と認められる場合には、留保が許容されるとした[6]。もっとも、建築主が、それ以上の協力に応じられないとして、確認処分を留保しないことを求める、明確な意思表示をした場合には、その後も、留保を続けることは、違法な措置となる[7]。

行政指導の限界という、実務上の意義

この判決は、行政指導という、非権力的な手法が、事実上、処分を留保する、権力的な効果を持ちうることを認めつつ、その効果には、時間的な限界があることを示した点で、重要である。行政指導に従うかどうかは、相手方の任意によるはずであるにもかかわらず、行政指導が、事実上、処分の留保という形で、相手方に不利益を及ぼし続けることは、看過できないという、司法の判断が示されている。

行政手続法における、行政指導の規律

行政手続法第4章は、行政指導について、複数の規律を置いている。行政指導に携わる者は、いやしくも、当該行政機関の任務又は所掌事務の範囲を逸脱してはならず、行政指導の内容は、あくまで相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであることに、留意しなければならない。相手方が、行政指導に従わなかったことを理由に、不利益な取扱いをしてはならない。行政指導が、その相手方に対し、許認可等をする権限、又は許認可等に基づく処分をする権限を行使しうる旨を示す場合には、当該権限の行使の要件、及び当該権限が、当該許認可等に関し、行使できないこととなる旨を、示さなければならない。

既刊Q06との接続

既刊Q06で扱った、公聴会・審議会制度の日米比較は、本稿で扱った、行政立法という手法と、密接に関連する。米国の行政手続法が定める、ノーティス・アンド・コメント手続は、法規命令に相当する規則を制定する際の、公衆参加の手続を規律するものであり、本稿で確認した、日本の法規命令、そして、その制定過程における、公衆の関与のあり方を検討する上で、重要な比較対象となる。日本の審議会が、法規命令の制定に先立つ、実質的な討議の場として機能する一方、その構成員の選定過程が、必ずしも透明でないという課題は、本稿で扱った、委任立法の限界という論点とも、接続する。

交通・物流分野への接続

鉄道事業法施行規則、道路運送法施行令といった、交通法制における、政令・省令のレベルの規定は、いずれも、本稿で扱った、法規命令に該当する。これらの規定が、根拠法律の委任の趣旨を逸脱していないかは、児童扶養手当法施行令事件が示した、審査の枠組みに従って、検討されるべきである。また、都市計画法上の、開発許可等をめぐって、行政指導が用いられる場面は多く、品川マンション事件が示した、行政指導と処分留保との関係は、都市計画法制における、行政指導の限界を検討する際にも、直接参照されるべき先例となる。

関連法令例

本稿の内容に、直接関連する法令として、行政手続法第2条、第4章、鉄道事業法施行規則、道路運送法施行令、都市計画法施行令が挙げられる。

おわりに

本稿は、法規命令と行政規則の区別、白紙委任の禁止という、委任立法の限界、そして、児童扶養手当法施行令事件が示した、委任の趣旨からの逸脱という論点を整理した。行政指導の法的性格については、品川マンション事件が示した、建築確認留保の限界を中心に検討し、行政手続法第4章が定める、行政指導の規律もあわせて確認した。既刊Q06との接続、交通・物流分野への接続も検討した。次稿LZ04では、行政計画論、すなわち交通・都市計画への接続を扱う。

主要先行研究

児童扶養手当法施行令事件（最判2002年1月31日）、品川マンション事件（最判1985年7月16日）[2][6]。

年表

• 1946年 日本国憲法公布、第41条による国会中心立法の原則確立
• 1962年 児童扶養手当法施行
• 1985年7月16日 品川マンション事件、最高裁判所判決
• 1993年 行政手続法制定
• 1994年 行政手続法施行
• 2002年1月31日 児童扶養手当法施行令事件、最高裁判所判決
• 2012年12月7日 堀越事件、最高裁判所判決

参考資料一覧

1. 「行政法入門5、法規命令と行政規則の違いは？重要判例を徹底解説！」予備試験ジャーナル。白紙委任の禁止、憲法第41条との関係、堀越事件について。
2. 「児童扶養手当法施行令事件」日本語版ウィキペディア。事件の判決年月日、事案の概要について。
3. 同上。1962年の児童扶養手当法施行、支給対象の三類型について。
4. 「【憲法判例】児童扶養手当法施行令事件」リラックス法学部。委任の範囲逸脱による無効という判示内容について。
5. 「66、第10章、行政指導」講義資料。行政手続法第2条第6号の定義について。
6. 「総まくり講座2021、行政法サンプル」加藤ゼミナール。品川マンション事件の判旨、建築確認の性格、留保が許容される二つの場合について。
7. 「【難解判例】品川マンション事件の理解の仕方と論述のポイント」司法試験予備試験応援サイト。留保継続が違法となる場合について。

用語集

• 法規命令。国民の権利義務に関する定めを含む、法規たる性質を持つ命令。法律による委任を要する。
• 行政規則。行政組織の内部における規律にとどまる命令。通達、審査基準等が該当する。
• 白紙委任の禁止。法律が行政機関に立法を委任する際、対象・範囲を個別的、具体的に定めなければならないという準則。
• 行政指導。行政機関が一定の行政目的の実現のため、特定の者に作為又は不作為を求める、処分に該当しない行為。

Claudeログ

LZ03を執筆する。委任立法の限界と、行政指導の法的性格をめぐる判例について、正確な典拠を確認する。十分な典拠が揃った。LZ03を執筆する。整合性を確認する。和暦の残存が検出された。該当箇所を確認する。本文中の和暦を、すべて西暦に修正する。最終的な整合性を確認する。引用番号[1]〜[7]の連番、和暦の完全な排除、**の不使用、全HTMLタグの対応、いずれも確認できた。LZ03を執筆した（本文中に和暦表記が残っていたため、西暦に修正済み）。

主な内容

• 法規命令と行政規則の区別を整理し、行政規則が形式上は内部規律にとどまりながら、LZ02で確認した2015年最高裁判決により、事実上、裁量権行使を拘束する機能を持つことを確認
• 委任立法の限界として、白紙委任の禁止（憲法第41条、堀越事件、2012年最高裁判決）と、児童扶養手当法施行令事件（2002年最高裁判決）を整理した。1962年施行の児童扶養手当法が定めた三類型のうち、施行令が婚姻外懐胎児童を括弧書きで除外していたことが、委任の趣旨に反し無効とされた経緯を詳しく確認
• 行政指導の法的性格として、品川マンション事件（1985年最高裁判決）を中心に検討した。建築確認という裁量の余地のない確認的行為について、行政指導を理由とする留保が許容される二つの場合と、留保継続が違法となる転換点を整理
• 行政手続法第4章が定める、行政指導の規律（不利益取扱いの禁止、権限行使の要件明示義務等）を確認
• 既刊Q06との接続として、米国のノーティス・アンド・コメント手続と、日本の審議会制度における、法規命令制定過程への公衆参加のあり方を比較
• 交通・物流分野への接続として、鉄道事業法施行規則・道路運送法施行令という法規命令への、児童扶養手当法施行令事件の審査枠組みの適用、都市計画法制における行政指導の限界への、品川マンション事件の適用を検討

引用[1]から[7]、参考資料一覧7件、年表7項目（すべて西暦）、用語集4項目（箇条書き）を確認済み。

SNSリード文

建築確認は、本来、裁量の余地のない確認的行為である。それでも行政指導を理由とする留保が許容される場合と、違法となる転換点を、品川マンション事件が示した。児童扶養手当法施行令事件が示した、委任立法の限界とあわせて、法規命令と行政指導という、二つのソフトな行政手法を整理する回です。

タイトル案

1. 確認的行為でも留保は許される、その条件とは
2. 括弧書き一つが無効とされた、委任立法の限界
3. 白紙委任の禁止と、行政指導という灰色の領域