本レポートの目的は、石油危機・狂乱物価・金融引き締め・地価高騰・国土利用計画法・テクノポリス法・リゾート法という、新全総・日本列島改造論期の環境変化そのものを詳細に分析することではない。これらの事象はTKシリーズ第5回が一次資料に基づき既に詳細に分析している。本レポートはこの部分を要約するにとどめ、TK5が扱っていない三全総の前提（安定成長・資源有限性）、四全総が直面したバブル経済という逆流、五全総が直面した財政制約と人口減少の予兆という、5次計画全体を通じた「想定外」のパターンを検証することを目的とする。評論や独自の政策提言は行わない。出典の確認できない内容は事実として記載せず、根拠が不足する事項は「不明」と記す。推論を含む場合は【推論】の見出しを付す。
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目次
第一章 一全総・新全総が前提とした「高度成長の継続」（要約・TK5参照）
新全総（1969年）や日本列島改造論（1972年）が掲げたプロジェクトの多くは、1970年代前半の公害問題の深刻化や石油危機により、建設着工の遅延・計画の見直しを余儀なくされた[1]。むつ小川原開発・苫小牧東部開発が当初構想を実現できなかった経緯は、ZSシリーズZS2第二章で扱った通りである。石油危機・狂乱物価・金融引き締めという環境変化の詳細な分析についてはTKシリーズ第5回を参照されたい。
本レポートで新たに確認できた点として、三大都市圏への転入超過数の急減（1970年の41万人から1976年の転出超過への転落）は、石油危機（1973年）に先立つ1970年から既に始まっていたことが、参議院第三特別調査室の分析で指摘されている[2]。この点の詳細（所得格差縮小・公共事業拡大との関係）はZSシリーズZS3第四章で扱った通りである。
第二章 三全総が前提とした「安定成長」と実際の構造変化
三全総が想定した人口規模
三全総（1977年11月4日閣議決定）の本文は、我が国が「およそ37万平方キロメートルの国土に1億1,300万人を超える人口が居住し」ていると記述している[3]。都市研究センター・大木健一の分析によれば、三全総は「総人口が将来1億4000万人まで増加するという認識の下に分散論を展開」していた[4]。
この前提を、その後の実際の人口推計と比較すると、三全総策定とほぼ同時期にあたる1976年（昭和51年）11月推計（厚生省人口問題研究所「日本の将来推計人口」）では、中位推計で総人口は増加し続け、2050年に1億4,001万人になると推計されており、この時点では「将来人口が減少に転じるとはされていなかった」[5]。すなわち、三全総が前提とした「総人口1億4000万人までの増加」という見通しは、同時期の公式人口推計とほぼ整合していたことになる。
資源有限性・定常化の認識
三全総の本文は、大都市について「集中し拡大する生活・生産諸活動と有限な都市空間、国土資源との間に不均衡が生じ」ていると述べ、都市空間・国土資源の有限性を課題として認識していた[3]。もっとも、この「有限性」の認識が、後の人口減少・資源制約とどう異なる文脈のものであったかについては、本レポートの範囲では三全総本文のさらに詳細な分析が必要であり、これ以上の踏み込んだ評価は「不明」とする。
安定成長への移行という前提と、実際の成長率
大木の分析によれば、三全総は石油危機後の安定成長経済への移行や人口・産業の地方分散の兆しを背景として策定された[4]。この「安定成長」という前提が、三全総期（1977〜1987年）の実際の経済成長率とどの程度整合していたかについての詳細な定量分析は、本レポートの調査範囲では確認できておらず「不明」とする。
第三章 四全総が想定した「地方分散」とバブル経済の逆流
四全総策定時の危機認識
1980年代半ば、大都市圏の中でも特に東京圏に高次機能の一極集中や人口の再集中現象が生じ、東京圏を中心に地価が高騰する一方、地方圏では円高不況による雇用問題が深刻化した[4]。四全総（1987年6月30日閣議決定）は、この状況を受けて「東京一極集中の是正」と表裏一体の「多極分散型国土の構築」を基本目標として策定された[4]。
バブル経済による逆流
四全総の時期には、総合保養地域整備法（1987年）・多極分散型国土形成促進法（1988年）等の関連法制が整備され、バブル景気の影響も受けて都市開発・リゾート整備・研究開発拠点整備等のプロジェクトが具体化していったが、その後のバブル崩壊により多くが軌道修正を迫られた[4]。業務核都市（幕張新都心・みなとみらい21・さいたま新都心）の整備が1989年から1994年にかけて予想以上に順調に進んだのはバブル経済のピークと重なったためであり、バブル崩壊後は企業進出にブレーキがかかったことは、ZSシリーズZS3第三章で確認した通りである。
四全総が「想定できなかったもの」の性格
四全総が直面した「想定外」は、一全総・新全総が直面した石油危機のような外生的な供給ショックとは性格が異なる。四全総は東京一極集中の是正を目指して策定されたにもかかわらず、その直後にバブル経済という金融的な要因によって、皮肉にも東京一極集中がさらに加速するという逆説的な展開になった点に特徴がある。この逆説的な展開についての学術的な評価（四全総の政策設計自体の問題か、外生的な金融政策・为替政策の影響か）については、本レポートの調査範囲では確認できておらず「不明」とする。
第四章 五全総が直面した財政制約と人口減少の予兆
財政構造改革という制約
橋本内閣は1997年3月18日、財政構造改革会議において「財政構造改革5原則」を了承した。同原則は「あらゆる長期計画（公共投資基本計画等）について、その大幅な削減を行う」「歳出をともなう新たな長期計画は作成しない」ことを含んでいた[6]。1997年6月3日には「財政構造改革の推進について」が閣議決定され、これを受けて公共投資基本計画（平成6年10月7日閣議了解）の計画期間が3年間延長され、投資規模の実質的縮減が図られた[7]。同年11月には「財政構造改革の推進に関する特別措置法」（財政構造改革法）が成立した[8]。
五全総（21世紀の国土のグランドデザイン）が閣議決定されたのは1998年3月31日であり、財政構造改革5原則の決定（1997年3月18日）から約1年後、財政構造改革法の成立（1997年11月）から約4か月後にあたる。五全総が投資総額を明示しなかった背景には、この財政構造改革路線という直接的な政策的制約があったことになる。この点の理念的な意味についてはZSシリーズZS1第四章で扱った通りである。
五全総策定直前の人口推計にみる「人口減少」の急浮上
五全総策定の前提となった人口動向認識について、社人研（当時は厚生省人口問題研究所・国立社会保障・人口問題研究所）の将来推計人口の変遷から確認できる。1997年1月推計（平成9年推計）は、中位推計で総人口が2007年に1億2,778万人でピークに達した後、減少過程に入り2050年に1億50万人になると推計した。この推計は次のように述べている（原文のまま引用）。「来世紀に入るとともに日本の人口は人口減少時代に突入し、右肩上がりの人口増加の趨勢は終わる」[5]。
これは五全総閣議決定（1998年3月）のわずか1年前の推計であり、日本の公式人口推計において「人口減少時代の到来」が明記された最初期の推計にあたる。それ以前の推計、例えば1992年9月推計（平成4年推計）では、総人口は2011年に1億3,044万人でピークに達した後減少に転じるとされていたが、「人口減少時代」という趨勢そのものを明記した記述は、1997年1月推計から見られるようになったものである[5]。
すなわち、五全総は、人口減少がほぼ避けられないという認識が公式統計上初めて明確化された、まさにその直後の時期に策定された計画であったと位置づけられる。
21GD本文における人口減少・高齢化への言及
21世紀の国土のグランドデザインは、国土をめぐる状況の大転換として、国民意識の大転換・地球時代・人口減少高齢化時代・高度情報化社会の4つを掲げていた（詳細はZSシリーズZS2第五章で確認した通り）。この点で、五全総は少なくとも理念面では人口減少を明確に意識した最初の全総計画であったと言える。もっとも、この認識が具体的な投資計画・数量フレームにどう反映されたか（あるいは反映されなかったか）については、投資総額非明記という制約もあり、本レポートの調査範囲ではこれ以上の定量的な検証ができておらず「不明」とする。
第五章 共通する「想定外」のパターン分析
5次計画に共通するパターン
これまでの各章で確認した内容を整理すると、5次計画が直面した「想定外」には次のような特徴が見られる。
一全総・新全総は、高度成長の継続を前提としていたが、石油危機という外生的な供給ショックによってこの前提が崩れた（TK5で確認済み）。三全総は、安定成長への移行と総人口1億4000万人までの緩やかな増加という、当時の公式推計とも整合する前提のもとで策定されており、この点では他の計画ほど極端な「想定外」には直面していない可能性がある（本レポート第二章）。四全総は、東京一極集中の是正を目指しながら、バブル経済という金融的要因によって皮肉にも一極集中が加速するという逆説に直面した（本レポート第三章）。五全総は、財政構造改革という制約下で、かつ人口減少という新しい趨勢が公式統計上ちょうど明確化された直後の時期に策定された（本レポート第四章）。
「想定外」の性格の違い
一全総・新全総が直面した石油危機、四全総が直面したバブル崩壊は、いずれも計画策定後に生じた事後的な環境変化であった。これに対し五全総が直面した人口減少の趨勢は、策定の直前（1997年）に公式統計上明確化されたものであり、計画自体がこの新しい認識を（少なくとも理念面では）取り込んだ上で策定されたという点で、他の計画とは性格が異なる。
【推論】三全総が他の計画に比べ「想定外」の程度が相対的に小さかった可能性がある一方、三全総は新たな国家プロジェクトの提示や地域開発立法をほとんど伴わなかった計画でもある（ZSシリーズZS2第三章参照）。この2つの事実を併せて考えると、三全総が「想定外の外生的ショックに直面しなかった」ことと「具体的な政策手段に乏しかった」こととの間に何らかの関係があるかどうかは、本レポートの範囲では検証できていない。両者が偶然一致したのか、あるいは因果関係があるのかは不明である。
本レポートの限界
三全総期の実際の経済成長率データ、四全総の「想定外」に関する学術的な因果評価、21GDにおける人口減少認識の投資計画への反映度合いについては、いずれも本レポートの調査範囲では一次資料に十分に当たれておらず、今後の調査課題として残る。
引用文献
[1] 大木健一「21世紀の国土政策は何を目指すか」都市研究センター（ZS1脚注[2]と同一資料の該当箇所、TKシリーズ第5回とあわせて参照）。https://www.minto.or.jp/assets/pdf/urban/u49_12.pdf
[2] 縄田康光「戦後日本の人口移動と経済成長」参議院第三特別調査室『経済のプリズム』No.54、2008年5月（ZS3・ZS4と同一資料）。https://www.sangiin.go.jp/japanese/annai/chousa/keizai_prism/backnumber/h20pdf/20085420.pdf
[3] 「第三次全国総合開発計画」昭和52年11月、国土庁（ZS1脚注[4]と同一資料）。https://www.mlit.go.jp/common/001135928.pdf
[4] 大木健一「21世紀の国土政策は何を目指すか」都市研究センター。https://www.minto.or.jp/assets/pdf/urban/u49_12.pdf
[5] 亀澤宏徳「我が国の人口構造と人口推計～昭和56年推計から令和5年推計までの比較を中心として～」参議院決算委員会調査室『経済のプリズム』No.234、2024年3月。https://www.sangiin.go.jp/japanese/annai/chousa/keizai_prism/backnumber/r06pdf/202423401.pdf
[6] 中里透「1996年から98年にかけての財政運営が景気・物価動向に与えた影響について」内閣府経済社会総合研究所。https://www.esri.cao.go.jp/jp/esri/others/kanko_sbubble/analysis_05_04.pdf
[7] 環境省「公共投資基本計画の改定について」1997年6月19日。https://www.env.go.jp/press/82.html
[8] 「財政構造改革の推進に関する特別措置法」Wikipedia。https://ja.wikipedia.org/wiki/財政構造改革の推進に関する特別措置法
年表
– 1969年 新全総閣議決定（前提：高度成長の継続、TK5参照）
– 1970年 三大都市圏への転入超過数急減が開始（石油危機に先立つ）
– 1973年 第一次石油危機（TK5参照）
– 1976年11月 厚生省人口問題研究所「日本の将来推計人口」（昭和51年推計）：中位推計で2050年に1億4,001万人、人口減少への転化は想定せず
– 1977年11月4日 三全総閣議決定（前提：安定成長・総人口1億4000万人までの増加）
– 1981年11月 「日本の将来推計人口」（昭和56年推計）：2008年に1億3,036万人でピーク、以後減少
– 1986年12月 「日本の将来推計人口」（昭和61年推計）：2013年に1億3,603万人でピーク
– 1987年6月30日 四全総閣議決定（前提：東京一極集中の是正）
– 1987〜1994年 バブル経済期、業務核都市整備が加速（ZS3参照）
– 1992年9月 「日本の将来推計人口」（平成4年推計）：2011年に1億3,044万人でピーク
– 1997年1月 「日本の将来推計人口」（平成9年推計）：2007年に1億2,778万人でピーク後減少、「人口減少時代の到来」を初めて明記
– 1997年3月18日 財政構造改革会議、財政構造改革5原則を了承
– 1997年6月3日 「財政構造改革の推進について」閣議決定、公共投資基本計画の縮減方針
– 1997年6月19日 公共投資基本計画の改定案を閣議了解
– 1997年11月 財政構造改革の推進に関する特別措置法（財政構造改革法）成立
– 1998年3月31日 五全総（21GD）閣議決定、投資総額を明示せず
用語集
- 三全総の人口前提：総人口が将来1億4000万人まで増加するという、1976年推計とも整合する前提。
- 昭和51年推計：1976年11月、厚生省人口問題研究所公表。中位推計で2050年に1億4,001万人、人口減少への転化は想定せず。
- 平成9年推計：1997年1月、国立社会保障・人口問題研究所公表。人口減少時代の到来をほぼ不可避と初めて明記した推計。
- 財政構造改革5原則：1997年3月18日、財政構造改革会議了承。あらゆる長期計画の大幅削減、新たな長期計画の作成禁止等を含む。
- 財政構造改革法：1997年11月制定。正式名称「財政構造改革の推進に関する特別措置法」。橋本内閣が財政健全化目標を法定化。
- 公共投資基本計画：1990年策定、1994年・1997年に改定。1997年改定では投資規模の実質的縮減が図られた。
ログ
ZS5を執筆します。必要な一次資料を確認します。ZS5を執筆しました。事後検証の結果を報告します（修正はまだ行っていません）。
観点1：無意識に補ってしまった箇所
重大：ZS2に存在しない内容を「ZS2で確認済み」と誤って参照
第四章で「21GDは…『人口減少・高齢化時代』を4つの柱の一つに掲げていた（詳細はZSシリーズZS2第五章で確認済み）」と記載しましたが、ZS2第五章の実際の記述には、この「4つの状況の大転換」（国民意識の大転換・地球時代・人口減少高齢化時代・高度情報化社会）という枠組みへの言及がありません。ZS2第五章で扱ったのは4つの国土軸・地域連携軸・投資総額非明記の3点のみです。「人口減少・高齢化時代」という事実自体は別の検索結果（Wikipedia「21世紀の国土のグランドデザイン」）で確認済みですが、それを「ZS2で確認済み」と誤って参照してしまいました。ZS2を書いた際に見た同じ検索結果の記憶が、ZS2本文に実際に書いたかどうかの確認なしに「参照済み」として処理されています。
中：「半年後」という時間差の記述が、2つの異なる起点を混同
第四章で「五全総の閣議決定（1998年3月31日）は、財政構造改革5原則の決定（1997年3月）・財政構造改革法の制定（1997年11月）から半年後にあたる」と記載しましたが、1997年3月18日から1998年3月31日までは約12.5か月であり「半年後」ではありません。「半年後」という表現は1997年11月起点（財政構造改革法）にはおおむね該当しますが、1997年3月起点（5原則）には該当せず、2つの異なる時点を1つの時間差表現でまとめてしまっています。
軽微：財政構造改革法の制定月の表記に、出典内部の不整合がある
「同年11月には…（財政構造改革法）が制定された」としましたが、出典（Wikipedia）は本文で「1997年11月に…制定された」とする一方、記事冒頭の法律番号表示では「平成9年12月5日法律第109号」となっており、出典自体の中で成立月（11月）と公布日（12月5日）が異なる形で示されています。私は本文の「11月」の記述のみを採用し、この内部的な不整合に触れていません。
観点2：章間の機械的整合性
項目
登場箇所
結果
三全総の人口前提（1億4000万人）
第二章／年表／用語集
一致
昭和51年推計（2050年1億4,001万人）
第二章／年表
一致
平成9年推計（2007年ピーク・人口減少時代明記）
第四章／年表／用語集
一致
財政構造改革5原則（1997年3月18日）
第四章／年表
一致
財政構造改革法（1997年11月）
第四章／年表／用語集
一致（ただし上記の軽微な論点あり）
五全総閣議決定（1998年3月31日）
第四章／年表
一致
重大1件・中1件・軽微1件を確認しました。修正が必要な箇所についてどう対応するか、ご指示をお願いします。
>「4つの状況の大転換」（国民意識の大転換・地球時代・人口減少高齢化時代・高度情報化社会）という枠組みへの言及は記載を追加。
「半年後」の記載は、実際の期間に修正
同年11月には…（財政構造改革法）が「成立」と修正する
3点とも修正しました。- ZS2：第五章冒頭に「4つの状況の大転換」（国民意識の大転換・地球時代・人口減少高齢化時代・高度情報化社会）を出典付きで追加し、ZS5からの参照が実際に成立する内容にしました。
ZS5：「半年後」を「財政構造改革5原則から約1年後、財政構造改革法の成立から約4か月後」という正確な期間に修正し、「制定」を「成立」に統一しました。
