【PE14】インフラ政策評価 公共投資評価と社会的便益 NPV・B/C・EIRR

NPV・B/C・EIRRという3つの指標は、なぜ同時に使われるのか——それぞれ「規模」「効率」「収益率」という異なる観点を示すからである。日本のインフラ政策評価は、貨幣換算する方法（支払意思額・拡張便益）と貨幣換算しない方法（多基準評価としての総合評価）を組み合わせながら発展してきた。1997年の総理指示から2026年の最新要綱まで、その制度形成史を整理した。

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インフラ政策をどのように評価するのか――公共投資評価と社会的便益

本稿は政策評価シリーズ第5部の第1回である。第1部では政策評価とは何かを、第2部ではEvidence・EBPMを、第3部では評価方法論を、第4部では各国の政策評価制度をそれぞれ整理した。第5部では、これらを踏まえた上で、政策評価が現実の政策分野でどのように実践されているかを整理する。本稿ではインフラ政策を扱う。インフラ整備の価値がどのような評価方法によって測定され、政策判断へ利用されているのかを、日本の一次資料に基づいて整理することが本稿の目的である。道路・港湾・空港・鉄道等の個別事業の是非、公共事業の推進論・反対論、海外制度との比較、及び費用便益分析の数学的な導出は本稿の対象としない。これらのうち評価理論の基礎は第3部で扱った。

制度導入の背景

インフラ政策において政策評価が重要な意味を持つのは、この分野の投資が他の政策分野とは異なるいくつかの特性を持つためである。個別の事業に投じられる金額は巨額に上り、整備された施設がもたらす効果は数十年という長期にわたって継続する。その効果は直接の利用者にとどまらず周辺住民や地域経済にも及び、一度整備された施設は事後的に撤回・原状回復することが実務上ほとんど不可能であるという不可逆性を持つ。こうした特性を持つ分野では、事業を実施する前の段階で、投じる費用に見合う効果が得られるかどうかを、客観的な指標に基づいて検討しておく必要性が高い。

国土交通委員会調査室の資料によれば、道路整備事業等の一部では制度創設当初から費用便益分析の考え方が導入されていたが、平成9（1997）年12月、公共事業の新規採択時に費用対効果分析を行うとともに、実施段階でも一定期間未着工の事業等について再評価により中止を含む必要な見直しを行う旨の指示が、当時の内閣総理大臣からなされたことを契機として、公共事業を所管していた旧建設省、旧運輸省、農林水産省等において、その後10年前後までにほとんどの事業分野で費用便益分析マニュアルの整備が進んだとされている[1]。道路事業・街路事業については、この政府全体の方針に先んじる形で、平成9年度より独自の事業評価システムが導入・実施されてきた[2]。

費用便益分析による評価が各事業分野に広がる一方、貨幣換算が容易な効果のみに依拠した評価では、インフラ整備の価値を十分に説明できない場合があることも、早い段階から認識されていた。この課題への対応は、国土交通省が平成13（2001）年に設置した「公共事業評価システム研究会」（委員長・中村英夫武蔵工業大学教授）による、複数の要素を総合化して評価する総合評価手法の提案に結実した[3]。この総合評価という考え方の具体的な内容は、後の章で改めて整理する。さらに平成14（2002）年の政策評価法の施行を経て、公共事業のプロジェクト・サイクルに費用便益分析等による政策評価が明確な形で組み込まれるようになった[1]。

公共投資評価制度の全体像

国土交通省の資料によれば、費用便益分析は、道路事業の効率的かつ効果的な遂行のため、新規事業採択時評価、再評価、及び事後評価の各段階において、社会・経済的な側面から事業の妥当性を評価し、併せて評価を通じて担当部局においてより効果的な事業執行を促すことを企図するものとされている[4]。新規事業採択時評価は、事業の予算化に係る対応方針を決定するために実施される。会計検査院の検査報告によれば、再評価は、事業採択後3年が経過した時点で未着工の事業、再評価実施後3年が経過している事業等について、費用対効果分析を含めた事業評価を行うものとされている[5]。事業完了後には事後評価が行われ、新規事業採択時評価及び再評価の際に用いた需要推計等について、事業完了後の実績を確認し、事業効果の発現状況を分析した上で、再度の事後評価を行う必要性があるかどうかが検討される。この新規事業採択時評価・再評価・事後評価という3段階の枠組みは、道路事業に限らず、港湾、空港、河川、鉄道といった他の分野にも共通して整備されている。

他方で、各分野が主たる便益として何を計測するかは、事業の性質に応じて異なる。国土交通委員会調査室の資料は、道路・街路、港湾、空港、鉄道等の事業では旅客・貨物の移動時間短縮による費用の節減を主たる便益とみなすのに対し、河川、砂防、海岸等の事業では災害の減少による人的・物的損失の減少や環境保全の効果を主たる便益とみなすなど、便益に含む項目が事業分野によって異なることを示している[1]。この違いを整理すると、以下の通りとなる。

事業分野	主たる便益	所管・根拠マニュアル等
道路・街路	走行時間短縮、走行経費減少、交通事故減少	国土交通省道路局・都市局「費用便益分析マニュアル」[6]
港湾	陸上・海上輸送コストの削減等、物流効率化に関する便益	港湾局「港湾整備事業の費用対効果分析マニュアル」[7]
空港	移動時間短縮等の便益	「空港整備事業の費用対効果分析マニュアル」[8]
河川	治水（水害による被害の防止）、河川環境整備の便益	「治水経済調査マニュアル」等[9]
鉄道	移動時間短縮等の便益に加え、採算性分析による評価	「鉄道関係公共事業の再評価実施細目」[10]

このうち鉄道関係公共事業は、貨幣換算が可能な時間短縮効果・費用節減効果等を対象とした費用便益分析に加え、事業主体の収支を確認する採算性分析による評価を組み合わせている点で、他分野と異なる特徴を持つ[10]。

費用便益分析

基本便益の算定

国土交通省の費用便益分析マニュアルは、道路の整備に伴う効果として、渋滞の緩和や交通事故の減少のほか、走行快適性の向上、沿道環境の改善等、多岐多様にわたる効果が存在するとした上で、これらのうち十分な精度で計測及び金銭表現が可能な効果として、「走行時間短縮」「走行経費減少」「交通事故減少」の3項目について、社会的余剰を計測することにより便益を算出するとしている[6][4]。走行時間短縮便益は、道路の整備・改良が行われない場合の総走行時間費用から、行われる場合の総走行時間費用を減じた差として算定され、車種別の時間価値原単位を用いて計算される[6]。走行経費減少便益は、燃料費、油脂費、タイヤ・チューブ費、車両整備費、車両償却費等について、走行距離単位当たりの原単位を用いて算定される[6]。交通事故減少便益は、人身事故発生率や事故1件当たりの損失額等から算定される。この交通事故減少便益の算定に用いる精神的損害額は、社会経済情勢の変化に応じて見直しが行われており、国土交通省国土技術政策総合研究所の技術指針は、内閣府の調査研究報告書に基づき、2007年時点で死亡1人当たり226百万円としていた同損害額を、2023年時点では601百万円に改定したことを示している[11]。

評価指標――NPV・B/C・EIRR

国土交通省の技術指針は、事業評価にあたり原則として費用便益分析を行い、事業の投資効率性を評価し、その結果を事業採択時等の判断材料とするとした上で、投資効率性を測る指標として、純現在価値（NPV: Net Present Value）、費用便益比（CBR: Cost Benefit Ratio、一般に「B/C」と表記される）、経済的内部収益率（EIRR: Economic Internal Rate of Return）の3指標を示すとしている[11]。これら3指標が併用されるのは、それぞれが異なる観点から事業性を確認する指標だからである。NPVは、便益の現在価値から費用の現在価値を差し引いた額であり、当該事業が社会全体にもたらす純便益の大きさを金額で示す。B/Cは、便益の現在価値を費用の現在価値で除した比率であり、投じた費用に対してどれだけの効率で便益を生み出すかという投資効率を示す。EIRRは、便益の現在価値と費用の現在価値がちょうど均衡する割引率であり、当該事業の投資収益率に相当する水準を示す。これら3指標を併用することで、事業の規模・効率性・収益率という異なる側面から、投資判断のための情報を得ることができる。

これらの便益及び費用は、各年次ごとに算出された上で、評価時点を基準年として社会的割引率を用いて現在価値に換算され、その総計がそれぞれ総便益及び総費用とされる[5]。国土交通省の資料によれば、社会的割引率は、10年ものの国債の実質利回り等を参考に、平成16（2004）年に技術指針において全事業に対し当面4％を適用することとされ、その後の研究事例等を参考にしながら必要に応じて見直しが検討されてきたとされている[12]。道路事業における検討年数（評価期間）は、道路の耐用年数等を踏まえ50年とされている[13]。

残存価値と感度分析

公共事業によって整備される施設は、一般に評価期間以降も維持管理によってその価値を発揮し続けると考えられることから、評価期間末における残存価値を計上する場合には、理論的な考え方に則り、評価期間以降に発生する純便益を算定し、これを便益として計上することとされている[14]。ただし、評価期間以降の純便益を遠い将来にわたって計測することが実務的に困難な場合は、非償却資産については取得時の価格等によって、償却資産については別途の方法によって残存価値を求めることとされている[14]。また、技術指針は、費用便益分析の結果が社会経済情勢等の変化の影響を受けることを踏まえ、算定に係る条件設定やデータについて見直しの必要が生じた場合には費用便益分析の再実施を検討すべきであるとしており、こうした前提条件の変動を踏まえた感度分析結果の取り扱いについても、技術指針の中で扱われている[11]。

費用便益分析だけでは評価できない要素

費用便益分析が対象とするのは、現時点の知見で金銭表現が可能な効果に限られる。こうした限界に対応する方法は、大きく三つに整理できる。

①貨幣換算する方法

第一は、貨幣換算が困難とされてきた効果についても、何らかの手法で金額に置き換える方法である。その代表が、支払意思額（WTP）を用いた評価である。地方公共団体が策定するマニュアルの中には、広幅員歩道の整備による通行の快適性や景観の向上について、利用者の支払意思額を用いて定量的価値を貨幣換算する手法を採用しているものがある[15]。また、都市再生交通拠点整備事業のように、既存の費用便益分析マニュアルで対応しきれない効果項目について、他の事業分野の費用便益分析マニュアル等を準用して計測した便益を「拡張便益」として積み上げる手法も用いられている[16]。

②貨幣換算しない方法

第二は、貨幣換算を行わず、定量的・定性的な情報のまま評価に組み込む方法である。これが、前章で言及した総合評価という枠組みである。令和8年3月に策定された「道路事業・街路事業に係る総合評価要綱」は、社会資本が果たす役割が広範かつ長期間に及ぶこと、また費用便益分析の精緻化には本質的な限界性や課題を内包しており便益として測りきれない効果があることを踏まえ、これらの効果も含めて可能な限り定量的、定性的に分析した上で、総合的に評価を行うものであるとしている[2]。同要綱は、費用便益分析マニュアルで示している項目、手法や原単位以外のものを用いる場合には、どのような項目・手法・原単位を用いたのかを明らかにすべきであるとしている[2]。この総合評価という考え方については、次章で多基準評価として改めて整理する。

③近年重視される効果

第三は、近年の政策的優先度の高まりを背景に、評価上の位置付けが強まってきた効果群である。防災・国土強靱化に関する効果はその代表である。令和2（2020）年12月11日に閣議決定された「防災・減災、国土強靱化のための5か年加速化対策」は、気候変動の影響による気象災害の激甚化・頻発化、大規模地震の発生の切迫、高度成長期以降に整備されたインフラの老朽化の進行を踏まえ、令和3年度から令和7年度までの5年間で政府全体でおおむね15兆円程度を目途とする対策を定めている[17]。国土交通省の資料は、道路橋について建設後50年を経過する施設の割合が2023年3月の約39％から2033年3月には約63％に上昇すると見込まれることを示しており、こうした老朽化への対応が評価上の重要な論点となっている[18]。防災・国土強靱化に関する事業は、国土強靱化地域計画に基づく事業として、社会資本整備総合交付金・防災安全交付金における重点配分の対象ともされている[19]。このほか、企業の新規立地に伴う沿線市町の税収増等の波及効果を含む地域活性化効果、拠点都市への唯一のアクセスとなる道路の孤立防止といったアクセシビリティに関する効果も、直接効果に加えて把握すべき効果として位置付けられている[20]。

多基準評価（MCA）

多基準評価（MCA: Multi-Criteria Analysis）は、費用便益分析の結果に加え、複数の評価項目を総合して事業の妥当性を判断する考え方である。前章で確認した総合評価は、日本のインフラ政策における多基準評価の具体的な現れである。その起源は、平成9（1997）年の「道路投資の評価に関する指針（案）第2編 総合評価」に遡る。同指針案は、貨幣的に計測することが比較的容易な効果を対象とする費用便益分析（第1編）だけでは、社会的に歓迎され容認されている道路整備プロジェクトの価値を十分に説明できない場合があるとして、非市場的価値を評価するための方法を示した[21]。同指針案は、これにより「社会的に要求されるが従来の費用便益分析だけでは正当化されないプロジェクトが充分な評価を得ることができる」とする一方、こうした広範な効果を評価してもなお費用に見合わないプロジェクトは実施されるべきでないことを明確に示すものであるとしている[21]。

費用便益分析と多基準評価との関係は、代替的なものではなく補完的なものとして位置付けられる。令和8年3月の総合評価要綱が示す通り、費用対効果（費用便益比）は事業の投資効果を確認するための中心的な指標として引き続き用いられる一方、これに加えて、事業実施環境（他のプログラムとの関係や住民の協力等）、関係地方公共団体の意見、拠点性・代替性といった複数の視点から確認を行った上で、総合的な評価が行われる[2]。すなわち、費用便益分析が投資効率性という単一の経済的な尺度を提供するのに対し、多基準評価はこれを土台としつつ、貨幣換算が困難な多様な価値を加味して事業の妥当性を判断するという、階層的な関係にある。

評価結果は政策にどう使われるのか

評価結果は、事業のライフサイクルにおける複数の段階の意思決定に反映される。会計検査院の検査報告が示す通り、道路事業では、費用便益比が1.0を超えることが事業採択及び事業継続の要件の一つとされている[5]。港湾整備事業を例にとると、事務所等が作成した評価原案が、学識経験者等の第三者から構成される交通政策審議会港湾分科会事業評価部会に提示され、都道府県等の意見も踏まえて予算化等に係る対応方針が決定される[7]。再評価の結果、事業の継続だけでなく、休止や中止に至る場合もある。

こうした個別事業の評価は、より上位の政策評価制度とも接続している。国土交通省政策評価基本計画によれば、国土形成計画法の全国計画、社会資本整備重点計画法の社会資本整備重点計画、住生活基本法の全国計画については、「政策チェックアップ」又は「政策レビュー」の手法により政策評価が実施される[22]。第4部で確認した通り、政策チェックアップは測定可能な指標を用いて目標の達成状況を定期的に把握する実績評価方式に、政策レビューは政策の効果を多角的に掘り下げて分析する総合評価方式に、それぞれ相当するものである。国土交通省政策評価会は、こうした政策レビューの取組方針や評価書案について審議する場として、継続的に開催されている[23]。

評価結果の活用が実効性を持つためには、算出過程の透明性と検証可能性が確保されている必要がある。会計検査院は、道路整備事業及び港湾整備事業の双方について、便益の算出根拠が十分に確認できない事例や、需要予測の前提となる条件の実現可能性についての検討状況が確認できない事例を検査によって把握し、関係府省に対して改善を求める意見を表示したことがある[5][7]。こうした会計検査院による事後的な検証は、評価制度が形式的に整備されていることと、それが実務において適切に運用されていることとが、必ずしも同一ではないことを示している。

インフラ政策評価の特徴

本稿で確認した内容から、インフラ政策における評価の特徴を整理すると、第一に、評価は新規事業採択時評価・再評価・事後評価という複数の時点にわたって繰り返し実施される仕組みとなっている。第二に、便益の算定対象は現時点の知見で計測・金銭表現が可能な項目に限定される一方、事業分野によって主たる便益の内容は異なっている。第三に、投資効率性の評価にはNPV・B/C・EIRRという、異なる観点を持つ複数の指標が併用され、社会的割引率・検討年数・残存価値の扱いといった主要なパラメータは技術指針という形で全国的に標準化されている。第四に、金銭化が困難な効果については、貨幣換算する方法（支払意思額、拡張便益）と、貨幣換算しない方法（多基準評価としての総合評価）とが、補完的に用いられている。第五に、個別事業の評価は、政策チェックアップ・政策レビューを通じて、より上位の政策評価制度とも接続している。第六に、評価結果の算出過程は会計検査院による事後的な検証の対象となっており、算出根拠の透明性が制度的に求められている。

まとめ

インフラ政策では、限られた財源をどの事業に配分するかという問題に対し、費用便益分析が共通言語として用いられてきた。走行時間短縮や物流効率化のように貨幣換算が比較的容易な便益はNPV・B/C・EIRRという指標で評価される一方、防災や地域活性化のように市場価格では表せない価値については、支払意思額や拡張便益による貨幣換算、及び多基準評価としての総合評価によって補完されている。すなわち日本のインフラ政策評価制度は、「定量評価」と「多面的評価」を組み合わせる方向で発展してきたと整理できる。この評価は個別事業の採否にとどまらず、政策チェックアップ・政策レビューを通じてより上位の政策評価制度とも接続し、会計検査院による事後的な検証を通じてその透明性が問われ続けている。次回は、医療政策における政策評価の実践を扱う。

参考文献

Claude へのプロンプト