【ZP05】行政学 第三セクター・地方独立行政法人制度 経営責任の所在という論点

はじめに

ZP04では、住民訴訟・監査制度を扱った。本稿は、L02で法学的な観点から扱った第三セクター鉄道を、行政学の観点から——特に「経営責任の所在」という論点から——改めて掘り下げる。あわせて、同じく公的な性格を持ちながら独立した経営主体としての性質を持つ、地方独立行政法人制度も扱う。

第三セクターの経営責任問題

「官主導ゆえの経営責任の不明確さ」

第三セクターをめぐる問題として、繰り返し指摘されてきたのが、経営責任の所在の不明確さである。2003年の解説記事は、自治体の第三セクターへの不良債権が、主要7行の不良債権残高に匹敵する規模に達していたことを指摘し、その背景として、「甘い需要予測、過大な設備投資、債務の累積」に加えて、「官主導ゆえの経営責任の不明確さ」を挙げている[1]。

大型破綻の系譜

2000年代初頭には、フェニックスリゾート（2001年）、ハウステンボス（2003年）、WTC（大阪ワールドトレードセンタービルディング）等、大型の第三セクター破綻が相次いだ[2]。破綻は、都市開発・リゾート開発・交通関連の分野に集中しており、バブル期のブームに乗った過剰投資が、その後も清算されないまま残存していたことが、背景として指摘されている[1]。

損失補償契約という財政的な仕組み

第三セクターの多くは、地方公共団体の保証または補償なしには、円滑な資金調達が難しい状況にある[3]。ここで用いられる損失補償契約は、通常の保証契約とは異なり、主たる債務との間に付従性を持たない、財政援助の一種である[3]。融資が返済不能となり、金融機関が損失を被った場合に、地方公共団体等が、債務者に代わってその損失を補填する、という仕組みである[3]。この損失補償契約の存在により、第三セクターは形式上、地方公共団体から独立した法人でありながら、実質的な財政責任は、地方公共団体へと環流する構造を持つ。2003年時点で、自治体の第三セクターに対する債務保証・損失補填の総額は、20兆円を超えるといわれていた[2]。

制度的な対応——2003年の総務省指針

この状況を受け、総務省は2003年12月、「第三セクターに関する指針の改定について」を通知し、経営悪化が深刻化して存続が危ぶまれる第三セクターについて、地方自治体に対し、法的整理を含めた抜本的な対応を求めた[2][4]。2007年6月には「地方公共団体財政健全化法」が成立し、地方自治体は、第三セクターを含めた連結ベースでの財政状況のチェックを受けることとなった[4]。この結果、第三セクターの経営悪化が、地方公共団体の財政悪化に直結する状況が、制度上も明確になった[4]。

経営責任は経営者に帰する、という総務省の原則

総務省の「第三セクター等の経営健全化等に関する指針」は、この経営責任の所在について、明確な原則を示している。すなわち、第三セクター等は、地方公共団体から独立した事業主体として自らの責任で事業を遂行する法人であり、第三セクター等の経営責任は、経営者に帰するものであるとされる[5]。経営者は、経営が悪化した場合等には、民事・刑事上の法的責任追及が行われる可能性があることを、十分に認識した上で経営にあたるべきとされる[5]。同指針はまた、地方公共団体の長に対し、第三セクター等への財政援助についての監査（地方自治法199条7項前段）、出資法人に対する監査（同項後段）、外部監査制度（同法252条の37第4項等）を通じて、経営や公的支援の実態を把握し、監査結果を議会・住民に説明することを求めている[5]。

原則と実態のずれ

この総務省の原則——経営責任は経営者に帰する——は、法的には明確であるが、実態としては、損失補償契約による財政的な結びつきが強く残る限り、経営責任が、真に経営者個人に完結するとは言い難い側面がある【推論】。この「原則としては独立、実質としては連帯」という構造こそが、2003年の記事が指摘した「官主導ゆえの経営責任の不明確さ」の、制度的な根源だと考えられる。

地方独立行政法人制度

制度の目的

地方独立行政法人法（平成15年法律第118号）は、2003年（平成15年）に制定された、地方独立行政法人の運営に関する事項を定める法律である[6]。この法律は、住民の生活、地域社会・地域経済の安定等の公共上の見地から、その地域において確実に実施されることが必要な事務・事業であって、地方公共団体が自ら主体となって直接実施する必要のないもののうち、民間の主体に委ねた場合には必ずしも実施されないおそれがあるものについて、地方公共団体が設立する法人に、効率的かつ効果的に行わせることを目的とする[7]。

特定地方独立行政法人と一般地方独立行政法人

地方独立行政法人は、特定地方独立行政法人と一般地方独立行政法人に大別される[7]。特定地方独立行政法人は、業務の停滞が、住民の生活・地域社会・地域経済の安定に直接かつ著しい支障を及ぼす、または業務運営の中立性・公正性を特に確保する必要があるため、役職員に地方公務員の身分を与える必要があるものとして、定款で定められる法人である[8]。

公立大学法人と公営企業型地方独立行政法人

地方独立行政法人法は、公立大学法人（第7章）と公営企業型地方独立行政法人（第8章）について、特例規定を設けている[6]。公立大学法人制度は、行政改革大綱（平成12年12月閣議決定）を踏まえ、国立大学法人制度の設計にならって創設された、地方公共団体の選択による大学法人化の仕組みである[9]。公営企業型地方独立行政法人は、法21条3号に掲げる業務（病院事業等）を行うものであり、住民生活の安定・地域社会経済の健全な発展に資するよう努めるとともに、常に企業の経済性を発揮するよう努めなければならないとされる[10]。

第三セクターと地方独立行政法人の違い——経営責任の所在という観点から

両者はいずれも、地方公共団体が主体となって設立する、公的な性格を持つ組織であるが、経営責任の所在という観点からは、重要な違いがある。第三セクターは、会社法上の株式会社等の形態を取り、経営責任は形式上、経営者に帰属するとされる一方、損失補償契約を通じて、実質的な財政責任が地方公共団体に環流しやすい構造を持つ。これに対し地方独立行政法人は、地方独立行政法人法という、公法上の特別な法律に基づいて設立される法人であり、中期目標の設定・評価委員会による評価という、より明示的な行政統制の仕組みを組み込んでいる。この違いは、L02で扱った第三セクター鉄道の経営構造を、地方独立行政法人という別の組織形態と比較する際の、重要な視座を提供する。

おわりに

本稿は、第三セクターにおける経営責任の所在の不明確さ——総務省の原則（経営責任は経営者に帰する）と、損失補償契約による実質的な財政責任の環流という、原則と実態のずれ——を整理した上で、より明示的な行政統制の仕組みを持つ、地方独立行政法人制度と対比した。次稿ZP06では、ZPシリーズの最終回として、EBPMの実装と限界——「無謬性」の文化とエビデンスに基づく政策形成の相克——を扱う。

主要先行研究

総務省「第三セクターに関する指針の改定について」（2003年）、総務省「第三セクター等の経営健全化等に関する指針」、地方独立行政法人法の各条文[2][4][5][6][7]。

参考資料一覧

1. 「【特集】第三セクター、整理・淘汰へ」日本総研（週刊金融財政事情2003年7月14日号掲載）。「官主導ゆえの経営責任の不明確さ」の指摘について。
2. 「見直しを求められる第三セクターの意義・役割」日本総研（2008年）。大型破綻の事例（フェニックスリゾート、ハウステンボス、WTC）、債務保証・損失補填総額（20兆円超）について。
3. 日本公認会計士協会「第三セクター等と事業再生」（経営研究調査会研究報告第52号、2013年）。損失補償契約の法的性質について。
4. 田中宏樹「第三セクターの破綻処理効率性とガバナンス」。2003年総務省指針、2007年地方公共団体財政健全化法について。
5. 総務省「第三セクター等の経営健全化等に関する指針」。経営責任の所在（経営者への帰属）、地方公共団体の長による監査義務について。
6. 「地方独立行政法人法」日本語版ウィキペディア。法律の制定年、目的、章立てについて。
7. 「地方独立行政法人」日本語版ウィキペディア。制度の目的（法律上の定義）、特定・一般の区分について。
8. 「地方独立行政法人法」法令リード。特定地方独立行政法人の定義（第2条第2項）について。
9. 「『公立大学法人』制度の概要」文部科学省。行政改革大綱、国立大学法人制度にならった制度設計について。
10. 「地方独立行政法人法」衆議院法制局。公営企業型地方独立行政法人の目的規定（第81条）について。

用語集

• 損失補償契約, Loss Compensation Agreement, —, —: 主たる債務との間に付従性を持たない財政援助契約。融資が返済不能となった場合に、地方公共団体等が金融機関の損失を補填する。第三セクターの資金調達を支える一方、実質的な財政責任を地方公共団体に環流させる。
• 地方独立行政法人, Local Independent Administrative Agency, —, —: 地方独立行政法人法に基づき、地方公共団体が設立する法人。特定地方独立行政法人と一般地方独立行政法人に大別される。
• 特定地方独立行政法人, Specified Local Independent Administrative Agency, —, —: 業務の停滞が住民生活等に著しい支障を及ぼす等のため、役職員に地方公務員の身分を与える必要があるとして、定款で定められる地方独立行政法人。
• 公立大学法人, Public University Corporation, —, —: 地方独立行政法人法第7章に基づき、地方公共団体の選択により設立される、公立大学の法人化の仕組み。
• 公営企業型地方独立行政法人, Public Enterprise-Type Local Independent Administrative Agency, —, —: 病院事業等を行う地方独立行政法人。企業の経済性の発揮が求められる。

Claude ログ

正確な典拠を確認してから執筆する。地方独立行政法人制度についても確認する。十分な資料が集まった。ZP05を執筆する。整合性を確認する。引用番号[1]〜[10]の連番、全HTMLタグの対応が一致した。ZP05を執筆した。

主な内容

• 第三セクターの経営責任問題（本稿の核心）：2003年の解説記事が指摘した「官主導ゆえの経営責任の不明確さ」を出発点に、フェニックスリゾート（2001）・ハウステンボス（2003）・大阪WTCという大型破綻の系譜、そして損失補償契約（付従性を持たない財政援助、20兆円超の総額）という、第三セクターが「形式上独立、実質上財政的に地方公共団体と連帯」する構造を整理
• 制度的対応：2003年12月総務省指針（法的整理を求める通知）、2007年地方公共団体財政健全化法による連結ベースの財政チェックを整理
• 総務省の原則と実態のずれ：「経営責任は経営者に帰する」という総務省指針の明文原則を紹介した上で、損失補償契約が残る限りこの原則が実質的に機能しにくいことを【推論】タグ付きで指摘し、これが「経営責任の不明確さ」の制度的根源であるとした
• 地方独立行政法人制度：2003年法制定の目的、特定地方独立行政法人（役職員に地方公務員身分）と一般の区分、公立大学法人（国立大学法人にならった制度設計）、公営企業型（病院事業等、企業の経済性を求められる）を整理
• 両制度の対比：第三セクター（損失補償契約による実質連帯）と地方独立行政法人（中期目標・評価委員会による明示的統制）という、経営責任の所在に関する構造的な違いを明示し、L02の第三セクター鉄道論と接続

引用[1]〜[10]、参考資料一覧・用語集も本文に組み込み済み。全HTMLタグの対応を確認済み。

SNSリード文

「経営責任は経営者に帰する」——総務省の原則はそう言いますが、実態は違うかもしれません。損失補償契約という、地方公共団体への財政責任の環流構造を整理し、2000年代の大型破綻（ハウステンボス、大阪WTC）と20兆円超の債務保証総額を確認。L02の第三セクター鉄道論を、経営責任という視点から掘り下げる回です。（144文字）

タイトル案

1. 「経営責任は経営者に帰する」は本当か——第三セクターの実態
2. 20兆円超の債務保証——損失補償契約という仕組み
3. 第三セクターと地方独立行政法人、経営責任はどう違うのか

次はZP06（EBPMの実装と限界）の執筆に進んでよいか、確認したい。これでZPシリーズも最終回となる。