【P10】日本では人口推計は目標か前提かベースラインか―制度・運用・計画策定の実態分析

人口推計は「政策目標」なのか、「計画の前提」なのか、それとも「比較のためのベースライン」なのか――社人研の将来推計人口が、立地適正化計画、地方版総合戦略、国土形成計画で実際にどう使われているかを、政府資料・自治体資料から整理した。「2060年に1億人」という長期ビジョンの数字は、統計的な推計そのものとは別物であることが確認できた。海外との優劣は論じていない。

日本では人口推計はどのように政策へ使われているのか―制度・運用・計画策定の実態分析

本レポートは、日本において人口推計が政策形成・行政計画・地方創生・都市計画等で、実際にどのように利用されているのかを整理することを目的とする。人口推計が政策目標なのか、計画策定の前提条件なのか、比較基準（ベースライン）として扱われているのかについて、政府資料・制度・学術研究を基に整理する。本レポートでは政策提言は行わない。日本の制度を評価したり、海外制度との優劣を論じたり、制度改善を提案したりすることも目的としない。「人口推計は前提である」「ベースラインである」といった結論を前提とせず、確認できる運用実態のみを記述する。エビデンスが示していない事項については「不明」と記載する。

第一章　日本の人口推計制度

社人研の役割

第1部で確認した通り、国立社会保障・人口問題研究所（社人研）は、5年ごとに「日本の将来推計人口（全国）」を公表しており、令和5年推計は令和5（2023）年4月26日に公表された[1]。社人研はこれに加え、都道府県別・市区町村別の将来人口を求めることを目的とした「日本の地域別将来推計人口」を公表している。令和5年推計に基づく地域別推計は、令和2（2020）年国勢調査を基準とし、令和32（2050）年までの5年ごと30年間について、男女・5歳階級別に、1,883市区町村（福島県「浜通り地域」の13市町村を除く）と同地域を合わせた1,884地域を対象に行われ、2023年12月22日に公表された[2][3]。地域別推計の全国合計値は、全国推計（出生中位・死亡中位仮定）の値と合致するよう設計されている[2]。

将来推計人口の制度的位置付け

総務省統計局の統計FAQは、都道府県別・市区町村別の将来人口について、社人研が5年ごとに公表する「日本の地域別将来推計人口」により、男女・年齢別に調べることができると案内している[4]。社人研の地域別推計に関する学術誌掲載の報告によれば、令和5年推計による都道府県別の結果では、2020～2050年の30年間で総人口が増加するのは東京都（+2.5％）のみであり、残りの46道府県では減少するとされ、市区町村別にみると、政令指定都市を1市とカウントした1,728市区町村のうち1,651市区町村（全体の95.5％）で同期間に総人口が減少すると報告されている[5]。

地域別将来推計人口

社人研の地域別推計は、都道府県別の生残率について、都道府県とそれに含まれる市区町村の較差を利用して設定するなど、独自の手法上の工夫を伴っている。令和5年推計の概要資料は、令和2（2020）年以後の死亡状況の変化が地域によって大きく異なっていたことを踏まえ、令和2～7年の生残率については、都道府県別生命表と市区町村別・男女別・国勢調査時年齢コーホート別の死亡率を用いて地域差を反映する手法を採用したと説明している[2]。人口移動については、転出数と転入数に分けて推計を行う方式が採られている[2]。

国・自治体との関係

内閣官房が所管する地域経済分析システム（RESAS）は、社人研の地域別将来推計人口データに基づき、内閣官房まち・ひと・しごと創生本部事務局が作成したデータを用いて、自治体が地域の将来人口を把握できる機能を提供している[6]。同システムでは、合計特殊出生率が人口置換水準（2.1）まで上昇し、かつ人口移動が均衡した（移動がゼロとなった）と仮定した場合のシミュレーションも提示されている[6]。国土交通省国土政策局は、社人研の全国推計・地域別推計を基礎としつつ、独自に500m・1km・250mメッシュ単位での将来人口推計を行い、国土数値情報として公表している[7][8]。同局の報告書は、立地適正化計画等を策定するにあたり、1kmメッシュよりも詳細な単位による人口分布を把握している都市が存在することを踏まえ、詳細メッシュ単位の将来人口分布データを整備したと説明している[8]。国土交通省は、このメッシュ別将来人口推計データを用いて、大都市圏の高齢化に関する分析、生活関連サービスへのアクセシビリティに関する分析、インフラ整備と人口増加の効果分析等を実施した報告書を公表している[8]。

第二章　人口推計はどのように行政計画へ利用されているか

国土形成計画

国土交通省が公表する国土形成計画（全国計画）関連の資料は、社人研の「日本の将来推計人口（令和5年推計）」を基に、日本人人口が2048年に1億人を割り2070年に7,761万人となる一方、外国人人口は2070年に939万人（総人口の10.8％）に増加するといった将来像を示している[9]。同省の資料は、国土交通省国土政策局独自のメッシュ別将来人口推計（平成30年推計等に基づく）を用いて、自治体数でみると1万人未満の自治体が増加する見込みであることも示している[9]。

国土利用計画

国土交通省の資料は、市区町村における国土利用計画を含む土地利用計画制度に関する調査を実施しており、国土利用・管理についての市町村の課題認識として空き家・空き地の増加が挙げられていることを紹介している[10]。同資料は、今後20年程度で出生率が人口置換水準（2.07）まで回復した場合には人口減少のペースが緩やかになり、総人口は2110年頃から9,500万人程度で安定的に推移するという、社人研推計を基礎とした簡易シミュレーションを示している[10]。

都市計画

国土交通省の都市計画に関する現状と課題を整理した資料は、地方都市では三大都市圏よりも早く人口減少が始まっており、今後さらなる人口減少が見込まれるとした上で、人口減少・超高齢社会を迎える中で都市機能の無秩序な拡散に歯止めをかける必要性を論じている[11]。

立地適正化計画

国土交通省が公表する「立地適正化計画の手引き【基本編】」（令和7年4月改訂）は、平成26年8月の都市再生特別措置法改正により立地適正化計画制度が創設された背景として、人口の急激な減少と高齢化を挙げている[12]。居住誘導区域の設定については、国土交通省の資料が、「社会保障・人口問題研究所の将来推計人口等をベースに、区域外から区域内に現実的に誘導可能な人口を勘案しつつ」、区域内において少なくとも現状の人口密度を維持することを基本に設定するという考え方を示している[13]。同資料は、立地適正化計画で定めている目標値（KPI）として人口密度等が最も多く（65％）、次いで公共交通利用者数等が多いと報告している[13]。同資料はまた、立地適正化計画の策定にあたり分析が重要と考えられる項目のうち、「地域別人口分布と生活サービス機能の立地状況」「年齢層別人口の推移・将来見通し」「地域別人口の推移・将来見通し」といった項目についてはほとんどの都市で分析が行われている一方、「地域別人口分布と公共交通の運行頻度等の関係」については分析を行っている都市の割合が相対的に低いと報告している[13]。また、都市再生特別措置法第84条第1項は、立地適正化計画を作成した市町村について、おおむね5年ごとに施策の実施状況を調査・分析・評価するよう努めることを定めている[12]。

地域公共交通計画

国土交通省が公表する「地域公共交通計画等の作成と運用の手引き」は、地域公共交通の活性化及び再生に関する法律（平成19年法律第59号、令和2年11月改正法施行）に基づき、地域交通のマスタープランとなる地域公共交通計画の作成・運用の考え方を整理している[14]。同手引きは、計画に目標とそのPDCAが位置付けられることで定期的なチェックが行われ、突発的な利用者減少や路線廃止などを早期に察知できるとしている[14]。国土交通省の別の資料は、地域公共交通計画の作成数が2024年10月末時点で1,121件に達していること、全ての地方公共団体に対して計画作成の努力義務が課されていることを示している[15]。

その他の関連計画

本レポートで確認できた資料の範囲では、上記以外の関連計画（防災計画、住宅計画等）における人口推計の利用実態について、体系的に整理した政府一次資料は限定的であり、網羅的な検証は行えていない。

第三章　地方創生と人口推計

まち・ひと・しごと創生法

まち・ひと・しごと創生法（平成26年法律第136号）は、平成26（2014）年11月28日に公布され、少子高齢化の進展に的確に対応し、人口の減少に歯止めをかけるとともに、東京圏への人口の過度の集中を是正することを目的として制定された[16]。同法に基づき内閣にまち・ひと・しごと創生本部が設置された（創生本部・総合戦略に関する規定は平成26年12月2日施行）[16]。

地方版総合戦略

平成26年12月27日に閣議決定された「まち・ひと・しごと創生総合戦略」は、「2060年に1億人程度の人口を維持する」という中長期的な展望を示した「まち・ひと・しごと創生長期ビジョン」を踏まえ、2020年を目標年次とする4つの「基本目標」を国レベルで設定し、政策の進捗状況を重要業績評価指標（KPI）で検証・改善する仕組み（PDCAサイクル）を確立するとしている[17]。地方公共団体は、国の総合戦略等を勘案して「地方人口ビジョン」及び「地方版総合戦略」を策定し、施策を推進するとされる[18]。第2期「まち・ひと・しごと創生総合戦略」（令和元年12月20日閣議決定）は、地方創生の目的を「出生率の低下によって引き起こされる人口の減少に歯止めをかけるとともに、東京圏への人口の過度の集中を是正し、それぞれの地域で住みよい環境を確保して、将来にわたって活力ある日本社会を維持すること」と説明している[19]。同戦略は、第1期の検証結果として、地方公共団体が地方版総合戦略において地域の実情に即してKPIを設定し施策を推進してきたものの、進捗状況（自己評価）は分野によって様々であり、「観光」「経済産業」「移住・定住」「子ども・子育て」「交通ネットワーク」の各分野では、目標以上を達成（S）あるいは概ね目標を達成（A）した割合が20％を超えていたと報告している[19]。同戦略はまた、これまで講じられてきた地域経済・雇用対策や少子化対策は、個々の対策としては一定の成果を上げたものの、大局的には地方の人口流出が止まらず、少子化に歯止めがかかっていないと総括している[19]。

自治体人口ビジョン

内閣官房が公表する説明資料は、「地方版総合戦略」を「各地域の人口動向や産業実態等を踏まえ」5か年の目標や施策を定めるもの、「地方人口ビジョン」を「各地域の人口動向や将来人口推計の分析や中長期の将来展望を提示」するものと、それぞれ位置付けている[20]。すなわち、地方人口ビジョンは人口動向の分析と将来展望の提示を主な内容とし、地方版総合戦略はそれを踏まえた施策の目標設定という、異なる役割が与えられている。

デジタル田園都市国家構想総合戦略

令和4（2022）年12月には「デジタル田園都市国家構想総合戦略」が策定され、これはまち・ひと・しごと創生法第8条第1項に規定する「まち・ひと・しごと創生総合戦略」として位置付けられている[21]。内閣官房デジタル田園都市国家構想実現会議事務局が公表する「地方版総合戦略の策定等に向けた人口動向分析・将来人口推計の手引き」（令和6年6月版）は、地方公共団体が将来人口推計を行う際に、社人研推計に準拠する「パターン1」と、地方公共団体が独自の出生率・移動率仮定を設定する「パターン2」のいずれかを選択できる実務手順を示している（第1部第一章第三節参照）[21][22]。名古屋市の事例では、令和6年度から国のデジタル田園都市国家構想総合戦略を踏まえた「名古屋市総合計画2028」を、同市の地方版総合戦略を兼ねるものとして策定していることが確認できる[23]。

第四章　自治体では人口推計をどのように利用しているか

総合計画

自治体の総合計画の構造に関する専門誌の解説は、市町村の総合計画が、人口規模が大きい自治体ほど、基本構想・基本計画・実施計画からなる「三層構造」を採用する割合が低くなる傾向があることを、調査データに基づいて紹介している[24]。同解説は、総合計画の構造には様々なパターンが存在し、自治体ごとの施策体系や行政評価制度との連動のあり方を勘案して検討されるべきものであるとしている[24]。

都市計画マスタープラン

本レポートで確認できた資料の範囲では、都市計画マスタープランにおける人口推計の利用方法を、複数の自治体を横断して体系的に整理した政府一次資料は見当たらなかった。第2章で確認した通り、立地適正化計画は都市計画マスタープランの一部とみなされる場合があり（柏市の事例）、その場合は立地適正化計画における人口推計の利用実態が、都市計画マスタープランの内容の一部を構成することになると考えられる。

立地適正化計画

第二章で確認した通り、立地適正化計画における居住誘導区域の設定は、社人研の将来推計人口をベースとした人口密度維持の考え方に基づいている[13]。茨城県つくば市の事例では、同市は2035年まで人口が増加すると予測される一方、年齢構成別には高齢者人口の増加、年少・生産年齢人口の減少が見込まれることを踏まえて立地適正化計画の策定に取り組んでいるとされる[25]。千葉県柏市の事例では、令和4年度末時点での短期的評価において、居住誘導に係る施策の課題は顕在化していないが、計画策定から5年という短期間では誘導施策等による成果を検証する段階には至っていないとの評価が示されている[26]。

公共交通計画

第二章で確認した通り、地域公共交通計画は、地方公共団体・交通事業者・住民等が参加する法定協議会での協議を経て作成される仕組みが取られており、人口減少や運転者不足といった状況変化への対応が、同計画の作成・改訂の背景として位置付けられている[14][15]。

人口ビジョン

第三章で確認した通り、地方人口ビジョンは、各地域の人口動向や将来人口推計の分析、中長期の将来展望の提示を内容とするものと位置付けられている[20]。本レポートで確認できた資料の範囲では、個別自治体の人口ビジョンにおいて、社人研推計をそのまま採用しているか、独自の仮定を設定しているかの内訳を全国的に集計した政府資料は見当たらなかった。

第五章　人口推計と政策評価

日本の政策評価制度

第3-4部で確認した通り、日本の政策評価制度は、政策評価法（平成13年法律第86号、平成14年4月施行）に基づき、各府省が自ら所管政策を評価するとともに、総務省が複数府省にまたがる政策の統一性・総合性確保評価等を行う二層構造となっている[27]。

EBPMとの関係

第3-4部で確認した通り、本レポートで確認できた資料の範囲では、日本政府における「EBPM」という語を用いた取り組みの詳細な制度設計を、政府一次資料に基づいて体系的に確認することはできなかった[27]。人口推計とEBPMとの接続についても、同様に確認できていない。

人口推計との関係

第三章で確認した通り、まち・ひと・しごと創生総合戦略は、政策の進捗状況をKPIで検証・改善するPDCAサイクルの確立を掲げている[17]。この枠組みにおいて、将来人口推計（地方人口ビジョン）は、KPIの達成状況を評価する際の比較対象・背景情報として用いられていると考えられるが、政策評価法に基づく政策評価制度と、地方創生の枠組みにおけるKPI検証との間の制度的な接続関係を明示的に整理した政府一次資料は、本調査の範囲では確認できていない。

政策シナリオは利用されているか

第三章で確認した通り、RESASでは、出生率が人口置換水準まで回復し人口移動が均衡した場合のシミュレーションが、社人研推計とは別に提示されている[6]。これは第3-1部で確認したシナリオ・プランニングの枠組みにおける「規範的シナリオ」に類似した性質を持つものと考えられるが、これが政策評価の枠組みと明示的に接続した「政策シナリオ」として制度的に位置付けられているかどうかは、本調査の範囲では確認できていない。

第六章　学術研究から見た日本の人口推計利用

人口学

第一章で確認した通り、社人研の地域別将来推計人口に関する学術誌掲載の報告は、都道府県別・市区町村別の推計結果とその手法について詳細な説明を行っている[2][5]。これらは人口学の立場から推計手法そのものを検証・報告するものであり、当該推計が行政計画でどのように利用されているかを直接の検証対象とするものではない。

行政学

本レポートで確認できた資料の範囲では、日本における人口推計の行政計画への利用実態を、行政学の観点から体系的に検証した査読付き学術論文は見当たらなかった。

公共政策

本レポートで確認できた資料の範囲では、人口推計と政策評価・EBPMとの関係を公共政策学の観点から検証した査読付き学術論文についても、同様に確認できなかった。

都市計画学

都市研究センターの専任研究員による報告は、立地適正化計画の策定状況について、市街化区域面積・人口密度等のデータに基づく分析を行っている[28]。この種の報告は、都市計画実務に近い立場から制度の運用状況を整理するものであるが、査読付き学術論文としての性格を厳密に確認できるものは、本調査の範囲では限定的であった。

交通計画学

本レポートで確認できた資料の範囲では、地域公共交通計画における将来人口推計の利用実態を、交通計画学の観点から体系的に検証した査読付き学術論文は見当たらなかった。

【推論】

以上を整理すると、社人研の推計手法そのものについては学術誌への報告が確認できる一方、その推計が行政計画・地方創生・都市計画・交通計画の各実務でどのように利用されているかを、行政学・公共政策学・都市計画学・交通計画学の観点から体系的に検証した査読付き学術論文は、本調査の範囲では十分に確認できなかった。この点について、本調査で確認できなかったことが、そうした研究が存在しないことを意味するのか、本調査の検索範囲の限界によるものかは、区別できておらず、不明である。

第七章　日本における人口推計の位置付け

制度上の位置付け

本レポートで確認できた事実を整理すると、日本における将来推計人口は、（1）社人研による全国推計・地域別推計という統計的な推計、（2）内閣官房による地方版総合戦略・地方人口ビジョンにおける「人口動向の分析と将来展望の提示」の基礎資料、（3）国土交通省による立地適正化計画における居住誘導区域設定の基礎資料、（4）国土交通省による国土形成計画・国土利用計画における将来像提示の基礎資料、という複数の制度的文脈で用いられていることが確認できた。

行政実務での位置付け

立地適正化計画の事例（第二章第四節、第四章第三節）では、社人研の将来推計人口が、居住誘導区域内で維持すべき人口密度の水準を設定する際の基礎データとして用いられており、これは推計を「計画策定の前提条件」として利用する事例と位置付けられる。地方版総合戦略・地方人口ビジョンの事例（第三章）では、社人研推計に準拠するか独自の仮定を設定するかを地方公共団体が選択できる枠組みが用意されており（パターン1・パターン2）、これは推計を機械的な前提として受け入れるのではなく、地域の実情に応じて修正しうる「分析の出発点」として位置付ける事例と考えられる。

政策形成との関係

まち・ひと・しごと創生長期ビジョンが掲げる「2060年に1億人程度の人口を維持する」という中長期展望（第三章第二節）は、社人研の中位推計による見通しとは異なる水準の人口を掲げたものであり、これは将来推計人口そのものというより、政策的に望ましいとされる人口水準（目標値）として位置付けられていると考えられる。この点で、将来推計人口（社人研の統計的推計）と、政策目標としての人口水準（長期ビジョンが掲げる数値）とは、少なくとも文書上は区別された概念として存在していることが確認できる。

【推論】

以上の事実を総合すると、日本における将来推計人口は、単一の位置付けに固定されているわけではなく、（1）立地適正化計画のように具体的な計画数値の設定根拠として用いられる「前提条件」としての利用、（2）地方人口ビジョンのように地域の現状分析と将来展望を示す「分析の出発点」としての利用、（3）まち・ひと・しごと創生長期ビジョンのように、統計的推計とは区別された「政策目標」としての利用、という複数の異なる位置付けが、制度・計画の種類に応じて併存していると考えられる。ただし、これら三つの位置付けの間の理論的な整合性や、どの位置付けがどの程度の割合で採用されているかを定量的に示した政府資料・学術研究は、本調査の範囲では確認できておらず、不明である。

現時点で確認できる実態

本レポートで確認できた実態は、政府資料・自治体資料に基づく個別の制度・計画の記述にとどまり、全国の自治体における人口推計の利用方法を網羅的・統計的に集計した政府資料は、本調査の範囲では確認できなかった。

第八章　まとめ

本レポートで確認できた事実は、以下の通りに整理される。

第一に、社人研は全国推計に加え、都道府県別・市区町村別の地域別将来推計人口を5年ごとに公表しており、その全国合計値は全国推計と合致するよう設計されている[1][2]。国土交通省は、社人研の推計を基礎としつつ、独自にメッシュ単位のより詳細な将来人口推計を行っている[7][8]。

第二に、立地適正化計画では、社人研の将来推計人口が居住誘導区域内で維持すべき人口密度水準の設定根拠として用いられており、目標値（KPI）として人口密度等を用いる都市が65％に達する[13]。

第三に、まち・ひと・しごと創生法に基づく地方版総合戦略・地方人口ビジョンでは、地方人口ビジョンが「人口動向の分析と将来展望の提示」、地方版総合戦略が「施策の目標設定」という、異なる役割を担うものと位置付けられている[20]。地方公共団体は、社人研推計に準拠するか独自の仮定を設定するかを選択できる[22]。

第四に、まち・ひと・しごと創生長期ビジョンが掲げる「2060年に1億人程度」という展望は、社人研の統計的推計とは区別された政策目標として位置付けられていると考えられる[19]。

第五に、日本の政策評価制度（政策評価法）と、地方創生の枠組みにおけるKPI検証との間の制度的な接続関係、および人口推計と「EBPM」という語を用いた取り組みとの関係については、本調査の範囲では明示的に整理した政府一次資料を確認できなかった。

第六に、社人研の推計手法自体については学術誌への報告が確認できる一方、その推計が行政計画・地方創生・都市計画・交通計画の各実務でどのように利用されているかを行政学・公共政策学・都市計画学・交通計画学の観点から体系的に検証した査読付き学術論文は、本調査の範囲では十分に確認できなかった。

第七に、日本における将来推計人口は、（1）計画策定の前提条件、（2）分析の出発点、（3）統計的推計とは区別された政策目標、という複数の異なる位置付けが、制度・計画の種類に応じて併存していると考えられる。

本レポートで確認できなかった事項、すなわち「不明」とすべき事項も存在する。具体的には、全国の自治体における人口推計の利用方法を網羅的・統計的に集計した政府資料の有無、日本における人口推計の行政計画への利用実態を体系的に検証した査読付き学術論文の存在、政策評価制度と地方創生KPI検証との制度的な接続関係については、本調査で確認できる資料の範囲では明らかでなく、不明である。

引用文献