道路と鉄道の政策的非対称性を生んだ構造の解明

序論：交通インフラの「公」と「民」を巡る日本的逆説

日本の交通政策において、道路と鉄道は全く異なる論理によって支配されている。道路は、国家や自治体が建設・管理を行い、税金という公的資金によって支えられる「公共物」として不動の地位を築いている。対照的に、鉄道は、たとえ旧国鉄から民営化されたJRであっても、あるいは地域を支えるローカル線であっても、運賃収入によって自らの存立を証明しなければならない「事業物」として扱われてきた。この認識は、単なる経済的な選択の結果ではなく、明治期から続く歴史的経緯、法制度の変遷、さらには日本人の空間認識や「公共」という言葉への解釈が複雑に絡み合った結果である。

1980年代以降、欧州を中心として鉄道は「移動の権利」を保障するための公共サービス（Public Service Obligation: PSO）へと再定義され、インフラの公的管理（上下分離）が進んできた。しかし、日本では1987年（昭和62年）の国鉄分割民営化の成功体験が極めて強力な「呪縛」となり、独立採算制こそが効率性と公共性を両立させる唯一の解であるという確信が、政策当局から国民意識に至るまで深く浸透している。本報告書では、なぜ日本においてこの非対称的な認識が固定化され、国際的な潮流である「鉄道の公共インフラ化」が阻まれているのか、その深層を多角的に分析する。

第1章：鉄道政策の歴史的変遷と独立採算制の確立

明治・大正期：鉄道による国家形成と「事業」としての自立

日本の鉄道は、1872年（明治5年）の開業当初から、単なる交通手段を超えた「国家近代化のエンジン」として位置づけられていた。しかし、その黎明期においてさえ、鉄道は常に「収益性」を問われる運命にあった。初期の官設鉄道の建設資金の多くは外債に頼らざるを得ず、返済のためには確実な運賃収入が不可欠であった。また、1880年代後半からの第一次私鉄ブームに見られるように、日本の鉄道網形成の初期段階において民間資本が果たした役割は極めて大きい。1906年（明治39年）の鉄道国有法によって主要幹線は国有化されたが、これは「公共サービス化」を目指したものではなく、軍事的な一元管理と、全国的な物流ネットワークの効率化による産業振興が主目的であった。この時期に、「鉄道は国家の富を生む事業であり、利用者がその対価を支払う」という受益者負担の原則が、日本人の鉄道観の根底に据えられた1。

昭和中期：日本国有鉄道の成立と「公共企業体」の矛盾

1949年（昭和24年）、鉄道運営は官庁から公共企業体である日本国有鉄道（国鉄）へと移行した。国鉄は、独立採算制を前提としつつ、一方で公共の福祉を増進するという二律背反の課題を突きつけられた。戦後復興と高度経済成長期において、鉄道は国民の足を支える主役であったが、この時期に制定された「道路整備特別会計法」（1954年）により、道路が「税金で自動的に整備されるインフラ」としての特権的地位を確立したのと対照的に、鉄道は自らの稼ぎで設備投資を行わなければならなかった。

1964年（昭和39年）の東海道新幹線開業は、日本の鉄道技術の頂点を示すと同時に、国鉄が初めて単年度赤字に転落した年でもあった。これ以降、政治的な介入による不採算路線の建設と、物価抑制を目的とした運賃改定の抑制が、国鉄の財政を構造的に蝕んでいった。国民の目には、「公共性」という言葉が、鉄道運営の非効率性や政治的癒着を隠蔽するための免罪符として映るようになり、これが後の民営化論への道筋をつけたのである。

1987年国鉄分割民営化：成功体験がもたらした「神話」

1987年（昭和62年）の国鉄分割民営化は、日本の鉄道史上、そして世界の鉄道政策史上でも類を見ない巨大な実験であった。この改革の核心は、巨額の累積債務を切り離し、地域ごとの分割と民間経営の導入によって、鉄道を「真の事業」として再生させることにあった。特に本州3社（JR東日本、JR東海、JR西日本）が、一度の公的補助も受けずに完全な独立採算を達成し、多額の法人税を納める「優良企業」へと変貌した事実は、日本の政策決定者に強烈な成功体験を植え付けた1。

改革の指標	国鉄末期（1980年代前半）	民営化後（JR本州3社）
経理形態	公共企業体会計（赤字補填あり）	民間企業会計（完全独立採算）
インフラ保有	垂直統合（国家所有）	垂直統合（自社所有・管理）
公共性の解釈	赤字を出してでも維持する義務	経営努力を通じたサービス向上
主な財源	運賃 ＋ 多額の政府借入	運賃収入 ＋ 関連事業収入

この成功は、「鉄道は経営努力次第で自立可能なビジネスである」という認識を決定的なものにした。欧州諸国が同時期に、鉄道の赤字を「社会的な必要経費」として受け入れ、インフラ部分を公的に支える上下分離方式を模索し始めたのに対し、日本は「垂直統合型・独立採算」という独自の道を突き進むことになったのである2。

第2章：道路政策における「公共物」意識の確立と制度的特権

1954年道路特定財源制度の創設と「自動増殖」メカニズム

日本において、なぜ道路だけが「公共物」としてこれほどまでに優遇されてきたのか。その最大の要因は、1954年（昭和29年）に創設された道路特定財源制度にある。ガソリン税などの自動車関連税を道路整備にのみ充当するというこの仕組みは、モータリゼーションの進展とともに爆発的に膨れ上がる予算を道路局にもたらした。道路は「造れば造るほど、次の道路を造るための税金が入ってくる」という自動的なサイクルに組み込まれたのである。

鉄道が、用地取得から線路の保守、信号システムの維持に至るまで、すべてのコストを運賃収入から捻出しなければならないのに対し、道路は「国民の共有財産」として、その建設・維持コストの大部分が一般会計や特定財源から支出される。この不均衡が、「鉄道は一事業者の私物であり、道路は公の空間である」という意識を、国民の生活実感レベルで固定化させた1。

都市計画と道路の不可分性：空間の「公」を巡る認識

日本の都市計画法において、道路は「都市施設」の筆頭に挙げられ、都市の骨格を成す公的空間として定義されている。これに対し、鉄道（特に私鉄）は、都市を支える重要インフラでありながら、その実態は民間事業者が所有する「私有地」の連続として扱われることが多い。

この空間認識の差は、災害時の対応や都市再開発の場面で顕著に現れる。道路の拡幅や整備は「公的な事業」として土地収用を含めた協力が得られやすいが、鉄道の立体交差化や駅舎整備には、事業者に相応の負担（受益者負担）が求められるのが通例である。学術的議論においても、道路は「非排除性」と「非競合性」を持つ純粋公共財に近い存在とみなされる一方で、鉄道は「価格（運賃）による排除が可能」であることから、準公共財、あるいはクラブ財として分類される傾向が強かった。

2009年一般財源化後の逆説的状況

2009年（平成21年）、長年の批判を受けて道路特定財源は廃止され、一般財源化された。論理的には、これにより道路予算と鉄道予算が同じ土俵で比較検討される環境が整ったはずであった。しかし、現実に起きたのは、道路予算の削減ではなく、「道路は維持して当然」という既得権益化した意識の温存であった。

地方自治体にとって、道路は自らの権限で管理・維持できる「資産」であり、その修繕費を確保することは政治的な最優先事項となる。一方、鉄道は民間事業者（あるいは経営分離された第三セクター）の持ち物であり、自治体がそこに資金を投じることは「民間への利益供与」という批判に晒されやすい。この制度的・心理的な壁が、一般財源化後も「道路＝公共、鉄道＝事業」という非対称性を維持し続けている3。

第3章：学術的議論と「イコール・フッティング」の不在

交通経済学における「受益者負担」の教条的解釈

日本の交通経済学の主流派は、長らく「受益者負担の原則」を鉄道政策の柱に据えてきた。利用者が受ける便益に対して運賃を支払うという枠組みは、市場メカニズムを通じた効率的な資源配分を促すという点では正論である。しかし、この枠組みには、鉄道が社会にもたらす「外部経済」の評価が決定的に欠落していた。

欧州の学術的議論では、鉄道が維持されることによる渋滞の緩和、交通事故の減少、環境負荷の低減、そして「社会的なつながり（社会的包摂）」の維持といった価値が定量的に評価され、それが公的補助の根拠となっている。対して日本では、鉄道の評価は「B/C（費用便益分析）」という極めて限定的な指標に縛られてきた1。

費用便益分析（CBA）の限界と「1.0」の壁

日本における鉄道プロジェクトの採択基準は、便益（Benefit）を費用（Cost）で割った値が1.0を超えるかどうかにかかっている。しかし、この計算における「便益」の多くは、利用者の「時間短縮効果」に集約されており、地域社会の持続可能性や、将来的な環境価値、あるいは鉄道が存在すること自体による「オプション価値」などは、十分に反映されてこなかった1。

プロジェクト評価要素	日本の現状	欧州の潮流（PSO含む）
主要評価指標	B/C > 1.0 および 収支採算性	社会的包摂、CO2削減、アクセシビリティ
補助金の性格	経営不振への「事後的補填」	公共サービス提供への「対価」
道路との比較	鉄道は自社負担が前提	公平な競争条件（イコール・フッティング）の重視

この「1.0の壁」があるため、利用者が少ないが社会的に不可欠なローカル線の維持や、先行投資が必要な新技術の導入は、常に「不採算」という烙印を押され、公共投資の対象から外されてきた。

イコール・フッティング論の挫折と「バス転換」の短絡

鉄道の公共物化を求める議論の中で、最も有力なのが「イコール・フッティング（等しい競争条件）」論である。これは、バスが公的に整備された道路を走行するのと同様に、鉄道もインフラ（下）を公的に保有し、運行（上）を事業者が担うべきという主張である1。

しかし、日本におけるこの議論は、常に「バス転換」という対案によって封じ込められてきた。「鉄道の維持に税金を投入するくらいなら、道路を整備してバスを走らせた方が安い」という論理である。この論理は、一見合理的だが、鉄道が持つ大量輸送能力、定時性、そして「地域の格」としての象徴的価値を無視している。さらに、道路整備が「無料（あるいは税金）」で行われることを前提としているため、鉄道のインフラコストだけが際立って高く見えるという、不公平な計算式に基づいている1。

第4章：欧米における鉄道政策のパラダイムシフト

スウェーデン（1988年）から始まる「上下分離」の衝撃

欧米において、鉄道が「事業物」から「公共サービス」へと明確に舵を切った象徴的な出来事は、1988年のスウェーデン国鉄改革である。スウェーデンは、鉄道の経営危機を前に、鉄道インフラを国家が直接管理する「鉄道庁」と、列車を運行する「国鉄運行部門」に完全に分離した2。

この改革の思想は革命的であった。すなわち、「線路は道路と同じく、国家が提供すべき公共のインフラである。その上で誰が列車を走らせるかは、効率性の観点から競争させればよい」というものである。これが1991年のEU指令91/440号へと発展し、欧州全域での「鉄道の公共インフラ化」と「運行の自由化」の両立を目指す潮流を生み出した2。

公共サービス義務（PSO）という契約の芸術

欧州の鉄道政策を支えるもう一つの柱が、PSO（Public Service Obligation）である。これは、採算は取れないが社会的に必要な輸送サービスについて、国や自治体が事業者に「義務」として課し、そのコストと適正利益を公的資金で支払うという契約形態である2。

2016年に採択された「第4鉄道パッケージ」では、このPSO契約について、2023年12月以降は原則として競争入札を義務づけることになった。これにより、税金を投入して維持すべき「公共の足」を、最も効率的に提供できる事業者を市場で選ぶという、極めて透明性の高いシステムが構築されている2。

フランスの「移動する権利」と財源確保の仕組み

フランスでは、1982年の国内交通基本法（LOTI）において、「移動する権利（Droit au transport）」が国民の基本的人権の一つとして位置づけられた。この権利を実現するために考案されたのが、「交通付加税（Versement Mobilité）」である。これは、一定規模以上の従業員を雇用する企業から、給与総額の一定割合を徴収し、それを都市交通の整備・運営費に充てる仕組みである。

この制度により、鉄道の受益者は直接の利用者だけでなく、鉄道によって労働力を確保し、円滑な経済活動を享受している「地域社会全体」であるという認識が、財源措置として具体化されている1。日本のように「運賃だけで賄え」という狭い受益者負担論とは、その思想の地平が根本から異なる。

第5章：日本で「鉄道の公共物化」が見直されない構造的障壁

「JR本州3社」という特異な成功例の罪罪

日本において、欧州型の上下分離やPSOの導入が進まない最大の皮肉は、JR東日本、JR東海、JR西日本の3社が「あまりにも優秀すぎたこと」にある。これらの企業は、世界でも極めて稀な「完全独立採算の垂直統合型鉄道」として、高い定時性、安全性、そして莫大な利益を実現してしまった1。

この特異な成功が、日本の政策決定者に「鉄道は本来、民間の論理で回るべきものだ」という強力なバイアスを植え付けた。結果として、JR北海道やJR四国、そして各地のローカル線が直面している構造的赤字を、鉄道というシステムの欠陥としてではなく、「経営努力の不足」や「地域事情という例外」として処理しようとする姿勢が定着してしまったのである2。

行政組織の縦割りと「道路族」の政治力学

国土交通省（旧建設省・旧運輸省）の内部における、道路局と鉄道局の圧倒的なパワーバランスの差も無視できない。歴史的に、道路局は膨大な予算と全国に張り巡らされた地方建設局、そして強力な「道路族議員」を背景に、省内でも最強の権限を誇ってきた。

対する鉄道局は、民営化後は「民間事業の監督」が主眼となり、自ら予算を投じてインフラを造るというマインドセットが希薄化していった。この組織構造が、「道路は予算を獲得して造るもの、鉄道は事業者に造らせるもの」という不文律を固定化させた。さらに、地方自治体においても、交通担当部署のノウハウ不足や、継続的な予算確保の難しさが、鉄道を公共物として引き受ける際の大きな障害となっている3。

災害と責任分界点の「神話」

日本で上下分離が否定される際、必ずと言っていいほど持ち出されるのが「安全性と責任の所在」である。地震や台風が多発する日本において、インフラの維持（下）と列車の運行（上）を分けることは、災害時の復旧作業の遅れや、責任のなすり合いを招くという懸念である。

確かに、JR各社の一体運営による災害復旧の速さは世界的に評価されている。しかし、この「安全神話」が、一方で「インフラコストを公的に負担する」という議論を封じ込めるための盾として使われてきた側面も否めない。欧州では、組織は分かれていても、厳密な契約とインターオペラビリティ（相互運用性）の確保によって、この問題を解決している2。

第6章：世論の形成と「独立採算」を支持する国民意識

地方住民の「道路優先」という切実な現実

地方部における世論調査では、鉄道の存続よりも「道路の整備・改良」を求める声が常に上位を占める。これは、車社会が完全に定着した地方において、道路は自らの生活（通勤、通院、買い物）に直結する「生死に関わるインフラ」であるのに対し、鉄道は「たまにしか乗らない、あるいは高校生や高齢者だけの乗り物」という認識が浸透しているためである3。

住民にとって、道路の舗装や歩道の設置は、自治体への当然の要求として成立する。しかし、鉄道の維持のために多額の税金を投入することに対しては、「自分は乗らないのに、なぜ特定企業の赤字を穴埋めしなければならないのか」という公平性の感覚が強く働く。この意識の乖離が、鉄道を公共物として再定義することを政治的に困難にしている。

「赤字＝悪」という国鉄解体以来の価値観

1980年代の国鉄改革を通じて、日本人の間には「鉄道の赤字は税金の無駄遣いである」という強烈なスティグマ（負の烙印）が刻み込まれた。この価値観の下では、鉄道への公的支援は常に「救済」や「延命」として語られ、フランスのように「移動権を保障するための投資」という前向きな意味付けを与えられることが極めて少ない。

メディアの報道も、ローカル線の収支公表を「廃止へのカウントダウン」として報じることが多く、鉄道を公共インフラとしてどう再生させるかという建設的な議論よりも、感情的な「存廃論」に終始しがちである。この世論の構造が、政策的な大転換を阻む高い壁となっている。

情報収集とノウハウの欠如による「現状維持バイアス」

地方自治体が鉄道の維持に積極的に関与しようとしても、それを実行するための情報や人材が決定的に不足している。鉄道事業は専門性が極めて高く、これまでの再構築事業の活用事例も少ないため、自治体の担当者が適切なスキームを構築することが困難である3。

また、再構築認定に至るまでの手続きが煩雑であることも、自治体が鉄道の公共物化に踏み出す意欲を削いでいる3。結果として、「よく分からない鉄道に手を出すより、慣れ親しんだ道路整備に予算を使う」という現状維持バイアスが働いている。

第7章：政策的転換への模索と「共創」の未来

2013年交通政策基本法の意義と「移動権」への第一歩

こうした硬直した状況に風穴を開けるべく、2013年（平成25年）に施行されたのが「交通政策基本法」である。この法律は、交通を国民の豊かな生活に不可欠な「基盤」と位置づけ、国や自治体、事業者が連携して交通政策を推進することを義務付けた1。

この法律の意義は、日本で初めて「移動の確保」が公的な責務であることを法的に認めた点にある。これにより、鉄道を単なる一事業者のビジネスとしてではなく、地域社会を支える「公共サービス」として捉え直すための法的な足がかりがようやく整ったのである。

ネットワーク型コンパクトシティ（TOD）という新機軸

少子高齢化と人口減少が進む中で、日本が目指すべき姿として提唱されているのが「ネットワーク型コンパクトシティ（Transit Oriented Development: TOD）」である。これは、公共交通の結節点を中心に居住や商業、医療機能を集約し、それらを公共交通網で結ぶという都市モデルである1。

まちづくりと交通の共創モデル	従来のアプローチ	今後のアプローチ
交通の位置づけ	独立した輸送手段	まちの装置（インフラの一部）
価値の源泉	運賃収入（単体収支）	地域全体の資産価値向上、QOL改善
連携の形態	事業者と自治体の分離	官民共創によるエリアマネジメント
移動の定義	目的地への到達	移動そのものの価値化とシームレスな体験

このモデルにおいて、鉄道はもはや単なる「事業」ではなく、まちの持続可能性を担保するための「骨格（公共物）」として再定義される。鉄道があることで街の価値が維持され、結果として税収が増え、環境負荷が下がるという「トータルな便益」を評価する仕組みへの転換が求められている1。

デジタル変革（MaaS）とインフラの境界の融解

デジタル技術の進化によるMaaS（Mobility as a Service）の進展は、道路と鉄道という物理的なインフラの境界を曖昧にしつつある。利用者がアプリ一つで最適なルートを選び、予約・決済を行う環境下では、それが鉄道なのかバスなのか、あるいは自動運転のシェアカーなのかという区別は重要ではなくなる。

このような「移動のシームレス化」が進む中で、インフラの維持管理を誰が担うべきかという議論も、従来の「鉄道か道路か」という二元論から、デジタルプラットフォームを含めた「公共的なモビリティ基盤」をどう維持するかという、より高次の次元へと移行していくことが予想される。

結論：独立採算制の「黄昏」と新たな公共性の構築

日本において、なぜ道路が「公共物」で鉄道が「事業物」とされる意識がこれほどまでに強固なのか。その答えは、日本の近代化が鉄道の「稼ぐ力」によって支えられ、その後の高度成長期に道路が「税金で自動増殖する仕組み」を手に入れ、そして1987年の民営化が鉄道を「完璧な自立モデル」として完成させてしまったという、成功の積み重ねの結果である。

しかし、その「成功の公式」は、人口減少と低成長という現代の日本においては、もはや通用しない。鉄道を「私企業のもの」として切り捨て、道路を「無制限の公共物」として盲信する政策は、結果として地域の足を壊滅させ、維持不可能なインフラの山を築くだけである。

今、求められているのは、欧米のPSOや上下分離の思想を、単なる「輸入」ではなく、日本の高い運行技術やサービス品質と融合させた「日本版・公共インフラとしての鉄道モデル」の構築である。それは、鉄道を独立採算の呪縛から解き放ち、道路予算も含めた「交通予算の一体化」を図り、国民の移動を社会全体で支えるという、認識の革命に他ならない。鉄道が再び「公共の富」として再定義されたとき、日本の地域社会は初めて、持続可能な未来へのレールを敷くことができるのである。

引用文献

1. 独立採算のままで鉄道の維持・発展は可能か – 國學院大學, 2月 8, 2026にアクセス、 https://www.kokugakuin.ac.jp/article/293154
2. 第4鉄道パッケージとE U諸国の 国内旅客鉄道運営 … – 交通経済研究所, 2月 8, 2026にアクセス、 https://www.itej.or.jp/cp/wp-content/uploads/katsudou/2018-20.pdf
3. 「地方部の鉄道の維持・活性化」 – 国土交通省, 2月 8, 2026にアクセス、 https://www.mlit.go.jp/seisakutokatsu/hyouka/content/001735185.pdf
4. 枚方市市民意識調査における主な自由意見一覧, 2月 8, 2026にアクセス、 https://www.city.hirakata.osaka.jp/cmsfiles/contents/0000007/7683/184560_987747_misc.pdf

道路が移動の自由を保障するとしながら、鉄道に移動権を認めないという理論