【ZE09】英国政府 政策評価の制度化 Green BookとMagenta Bookなどの体系

【スライド】ZE09 UK_Policy_Evaluation_Institutionalization

【ラジオ】PE09_英国政府のやりっぱなしを防ぐ執念

英国の政策評価制度はGreen Book（事前評価）とMagenta Book（事後評価）だけでは説明できない。分析の質を保証するAqua Book、2021年設立のEvaluation Task Force、2024年開始のEvaluation Registryまで、数十年の制度の蓄積を追った。2019年の政府自身の調査では、主要プロジェクト支出の64%に評価の枠組みがなかったという事実も確認できた。

※この文書は AI Claude、スライド資料、音声解説 は Gemini により生成されており誤りを含む恐れがあります。

英国政府は政策評価をどのように制度化しているのか Green BookとMagenta Bookの体系

英国政策評価制度の成立――なぜ英国は評価を制度化したのか

英国における政策評価制度の形成は、単一の出来事によって説明できるものではなく、20世紀後半の財政運営・行政改革の積み重ねの中で徐々に構築されてきたものである。英国の独立系シンクタンクである政府研究所（Institute for Government）が公表した解説によれば、戦後の英国は、財政・金融政策を積極的に用いて経済を管理するというケインズ主義的な合意のもとで運営されてきたが、1970年代に生じた深刻なインフレーションが、政策運営をマネタリズムへと転換させる契機となり、これが高金利と深刻な景気後退をもたらしたとされる[1]。同解説はさらに、1979年以降の保守党政権が、国家の経済への直接的な役割を縮小する市場重視の改革を優先し、その代表的な政策として、それまで国有化されていた諸産業の民営化を掲げたことを紹介している[1]。

この時期の英国は、公共部門改革の分野において、いわゆるNew Public Management（NPM、新公共経営）の潮流の中心地の一つとなった。NPMに関する研究書の書評は、NPMがマーガレット・サッチャー政権期の英国において導入された行政改革の理論的立場であり、その適用は、同政権期以降、名称こそ変化しつつも英国政府全体に一貫して見られると整理している[2]。同書評はまた、NPMが公共部門の費用を実質的に削減したかどうかについては、その提唱者たちが主張してきたほど明確な結論は得られていないと述べつつ、この改革が英国の行政運営のあり方に長期にわたる影響を与えてきたことを指摘している[2]。

財政運営の枠組みという観点からは、英国の公共支出計画・管理の仕組み自体が、1970年代以降、戦略的な性格を強めてきたとされる。ある学術論文の整理によれば、この傾向は2008年の世界金融危機を経て一層強まり、支出の効率性・有効性を確保するための諸手法（予算削減、既存制度の見直し等）が用いられてきたとされる[3]。こうした財政制約のもとで、限られた公共資源をどのように配分するかについての体系的な判断基準を確立する必要性が高まり、これが、後述するGreen Book・Five Case Model・Magenta Bookといった政策評価制度の発展を支える背景の一つになったと考えられる。

この過程で中心的な役割を果たしてきたのが、英国財務省（HM Treasury）である。HM Treasuryは、公共支出の管理・配分を所管する官庁として、単に予算を査定するだけでなく、政府全体の政策形成・評価の手法そのものを規定する指針を発展させてきた。本レポートで扱うGreen Book及びMagenta Bookは、いずれもHM Treasuryが所管する中央政府向けの指針であり、この財政運営上の必要性から発展してきた制度的な蓄積の到達点として位置付けられる。

また、英国内閣府（Cabinet Office）は、2013年、府省の垣根を越えて専門的な支援を提供する「ファンクション（functions）」と呼ばれる横断的な仕組みを導入したとされる[4]。英国議会下院の公会計委員会（Committee of Public Accounts）が公表した報告書によれば、この2013年のファンクション制度の導入は、後述する政府分析機能（Government Analysis Function）や、財政機能（Finance Function）といった、府省横断的な専門職コミュニティが制度化される基盤となったとされる[4]。すなわち、英国の政策評価制度は、HM Treasuryによる財政運営上の指針（Green Book、Magenta Book）という文書面での蓄積と、2013年以降のファンクション制度という組織面での蓄積という、二つの流れが合流する形で発展してきたと整理できる。

Green Bookとは何か――英国政府における政策アプレイザルの体系

Green Book（グリーンブック）は、HM Treasuryが公表する、中央政府における政策・事業の事前評価（Appraisal）及び事後評価（Evaluation）に関する指針である。もっとも、Green Bookの中心的な役割は、その正式な副題（Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation）が示す通り、事前の選択肢比較、すなわちAppraisalに置かれている。GOV.UKが公表する最新版（2026年）のGreen Bookは、後述するFive Case Modelについて、「Green Bookの第一義的な目的は、戦略的ケース（Strategic Case）及び経済的ケース（Economic Case）を構築するための指針を提供することにある」と明記している[5]。同資料はさらに、「もっとも、商業的ケース・財務的ケース・管理的ケースについて一定の理解がなければ、意味のある選択肢の評価（options appraisal）は一般に不可能である」とし、政策・分析・商業・財務・事業実施の各専門分野が、当初から協働して取り組む必要があることを強調している[5]。

Green Bookの成立と版の変遷

Green Bookは、単発の文書としてではなく、数十年にわたって版を重ねてきた、生きた指針として発展してきた。ある解説によれば、Green Bookは半世紀近くにわたって英国政府の政策形成を導いてきたとされ、その改訂は決して頻繁ではなく、大きな改訂の間隔が10年以上に及ぶこともあったとされる[6]。公的な出版目録によれば、2003年に策定された版は、その後2011年に一部改正（amendments）が加えられ、これが「2003年版（2011年改正）」として、その後の大幅な改訂まで用いられ続けたとされる[7][8]。

2018年には、大幅な改訂版が公表された。GOV.UKが公開する同年版の本文によれば、この改訂は、2003年以降に各府省・機関が蓄積してきた実務上の進展を反映したものであり、特に環境面の評価（environmental appraisal）については、科学的知見の進展により、環境影響の理解及びその価値評価の能力が大きく向上したことが強調されている[9]。同資料はまた、個人及び社会の幸福（wellbeing）が、健康、人間関係、安全、目的意識といった複数の相互に関連する要因によって規定されるという理解を踏まえ、長期一覧（long-list）の評価段階において、幸福の決定要因に関するエビデンスが、SMART目標（具体的・測定可能・達成可能・関連性があり・期限が明確な目標）を通じて介入の目的・範囲を記述する際に活用されうることを明記している[9]。同資料はさらに、政策開発の初期段階から、モニタリング・評価の設計をあらかじめ組み込んでおくことに、より大きな重点が置かれるようになったとしている[9]。この2018年版は、その後も2020年、2022年、2025年、2026年と、継続的な更新を重ねてきている[10]。

AppraisalとEvaluationの区別

本シリーズ第1部で確認した通り、AppraisalとEvaluationは、英国政府の制度上、明確に異なる時間軸に対応する概念として区別される。Appraisalは、提案が承認・実施される「前」に行われる選択肢の検討であり、Green Bookはこの段階の指針を提供する。これに対しEvaluationは、介入が承認・実施された「後」に行われる検証であり、これについては後述するMagenta Bookが指針を提供する。この時間軸に基づく明確な役割分担は、英国の政策評価制度全体を理解する上での基本的な前提となる。

ここで重要なのは、Green BookをCBAの計算マニュアルとして理解しないことである。2022年版のGreen Bookは、「Green Bookは機械的あるいは決定論的な意思決定の道具ではない」と明確に述べている[11]。同資料は、政策の企画立案から実施に至るまでの主要な専門領域（政策の戦略レベルの検討、分析、商業戦略、調達、財務、実施）が、当初から連携して取り組むことによって、公共資源の使用から得られる社会的・公共的価値を最適化するための、包括的な提案の構築手法として、Treasuryの5ケースモデルを位置付けている[11]。すなわちGreen Bookは、費用便益分析という単一の分析技法の解説書ではなく、政策の戦略的な妥当性の検討から、経済合理性の分析、実施可能性の検討に至るまでを包含する、政策選択のための包括的なアプレイザルの体系として設計されている。

ROAMEFサイクル――政策形成と評価を接続する英国独自の枠組み

英国政府の政策形成と評価の関係を包括的に示す枠組みが、ROAMEF（ロアメフ）サイクルである。ROAMEFは、Rationale（根拠）、Objectives（目的）、Appraisal（事前評価）、Monitoring（モニタリング）、Evaluation（事後評価）、Feedback（フィードバック）という6つの要素の頭文字を組み合わせたものであり、Green Bookが示す政策形成の基本的なサイクルとして位置付けられている。

循環構造としてのROAMEF

ROAMEFサイクルは、単なる用語の羅列ではなく、政策が構想されてから改善に至るまでの循環構造として理解する必要がある。まず、ある政策課題に取り組む必要性を裏付ける「根拠（Rationale）」が明確化される。これは、なぜ政府の介入が必要とされるのかという、政策の出発点を示すものである。次に、その根拠に基づいて、達成すべき「目的（Objectives）」が設定される。ここまでが政策の構想段階に相当する。

続く「事前評価（Appraisal）」の段階では、目的を達成するための複数の選択肢が比較検討される。前章で確認した通り、この段階の指針を提供するのがGreen Bookであり、後述するFive Case Modelがこの選択肢比較の具体的な分析枠組みを提供する。選択された政策が実施に移されると、「モニタリング（Monitoring）」の段階に入り、実施状況に関するデータが継続的に収集される。次いで「事後評価（Evaluation）」の段階では、このモニタリングデータ等を用いて、政策が実際にもたらした効果が検証される。この段階の指針を提供するのが、後述するMagenta Bookである。そして最後に、この評価結果が「フィードバック（Feedback）」として、次の政策課題の認識、あるいは既存の政策の見直しへと還元され、サイクルが再び循環する。

学術的な政策サイクル論との関係

本シリーズ第3-1部（前シリーズ）で確認した通り、政策過程を段階に分解して理解する学術的な枠組みは、ラズウェル（Lasswell, 1956年）の7段階モデルに起源を持ち、その後、ハウレットとラメシュ（Howlett and Ramesh, 2003年）が示した、アジェンダ設定、政策立案、政策決定、政策実施、政策評価という5段階モデル等を通じて発展してきた。ROAMEFサイクルは、この学術的な政策サイクル論の系譜に連なる、英国政府による実務的な制度化の一例として位置付けることができる。学術的な5段階モデルの「アジェンダ設定」「政策立案」に相当する部分を、ROAMEFは「Rationale」「Objectives」という、より規範的評価に即した二つの要素に分解して示している点、また学術モデルにおいて必ずしも明示的な段階として独立して扱われるとは限らない「Feedback（フィードバック）」を、循環を完結させる明示的な最終要素として位置付けている点に、ROAMEFの実務的な特徴を見出すことができる[推論]。ただし、この学術モデルとROAMEFとの対応関係を、HM Treasury自身が明示的に論じた一次資料は、本レポートの調査範囲では確認できておらず、この対応関係の整理はあくまで本レポートによる分析上の推論にとどまる。

このROAMEFサイクルという枠組みが示す最も重要な点は、Appraisal（事前評価）とEvaluation（事後評価）が、それぞれ独立した孤立的な作業ではなく、同一の循環構造の中に組み込まれた、相互に接続する要素として位置付けられていることである。事前評価の段階で用いられた想定（政策がどのような因果経路で目的を達成するかという想定）は、事後評価の段階での検証対象となり、その検証結果は、次の政策形成における事前評価の精度を高めるための知見として活用される。この循環構造こそが、英国の政策評価制度を、単発の点検作業ではなく、継続的な政策学習の仕組みとして機能させている基盤であると考えられる。

Five Case Model――英国政府は政策提案をどのような視点で評価するのか

Five Case Model（5ケースモデル）は、英国政府における事業計画書（ビジネスケース）作成の標準的な枠組みであり、HM Treasury、ウェールズ政府、及び英国政府調達局（Office of Government Commerce）によって推奨されているとされる[12]。同モデルは2000年代初頭に登場したとされ、公共部門への投資に関する数十年にわたる経験（成功事例・失敗事例の双方）を踏まえて発展してきたとされる[13]。現在では、Whitehall（英国中央政府）及び権限移譲政府（スコットランド、ウェールズ、北アイルランド）全体で標準として採用されており、HM Treasuryはすべての主要な歳出提案についてFive Case Modelの使用を求めているとされる[13]。

GOV.UKが公表するGreen Book（2026年版）によれば、Five Case Modelは、同一の提案に対する、独立しつつも密接に関連した5つの視点（「ケース」あるいは「ディメンション」）を示す事業計画書作成の枠組みである[14]。5つのケースは、以下の通り整理される。

第一に、戦略的ケース（Strategic Case）である。ある解説によれば、これは変革の必要性を正当化し、組織の戦略的な目標との整合性を確保するものであり、組織的な文脈、事業上の必要性、目的、想定される範囲、便益、リスクを含む[15]。この視点は、「変革を行うべき説得力のある理由が存在するか」という問いに答えるものとされる[13]。

第二に、経済的ケース（Economic Case）である。この視点は、社会的・環境的影響を組み込みつつ、最善の公共的価値をもたらす選択肢を特定するものであり、便益の評価、リスク分析、費用対効果の分析を通じて、幅広い選択肢を検討するとされる[15]。これは、「どの選択肢が最善のバリュー・フォー・マネー（Value for Money）をもたらすか」という問いに答えるものである[13]。本シリーズ第3部で整理した費用便益分析等の経済評価の方法論は、主としてこの経済的ケースの分析において用いられるものとして位置付けられる。

第三に、商業的ケース（Commercial Case）であり、当該事業が商業的に成立可能であることを示すものであり、調達戦略、リスク分担、契約上の取り決め、サービス提供の仕組みを説明する[15]。第四に、財務的ケース（Financial Case）であり、財源の確保可能性を証明するものであり、費用、価格・財務諸表への影響、及び関係者への影響を詳述する[15]。第五に、管理的ケース（Management Case）であり、統治体制、マイルストーン、資源、リスク・便益登録簿とモニタリング計画を通じて、実施可能性を証明するものである[13]。

Five Case Modelはまた、事業計画書のライフサイクルとして、戦略概要案（Strategic Outline Case, SOC）、概要事業計画書（Outline Business Case, OBC）、完全事業計画書（Full Business Case, FBC）という段階的な深化のプロセスを伴う[13]。SOCは戦略的な適合性を確立し方向性を定めるものであり、OBCは選択肢を詳細に検討し商業的・財務的枠組みを定めるものであり、FBCは取引を確定し財源確保を承認し実施計画を確定するものであるとされる[13]。この段階的なアプローチにより、早期の意思決定を可能にしつつ、柔軟性と統制を維持することができるとされる[13]。

ある解説は、Five Case Modelが、単に望ましいというだけでなく、実行可能かつ実現可能で実施可能であることを、複数の視点から検証する枠組みであると位置付けている[13]。すなわちFive Case Modelは、第2部で確認した意味での「エビデンス」を、戦略性・経済合理性・商業的実現可能性・財政的持続可能性・実施上の管理能力という、複数の異なる次元から検証するための、体系的な手続きとして位置付けられる。

Magenta Book――英国政府における政策評価（Evaluation）の体系

Magenta Book（マゼンタブック）は、HM Treasuryが公表する、中央政府における政策・プログラム・プロジェクトのEvaluation（事後評価）に関する指針である。本シリーズ第1部で確認した通り、Green Bookが提案の承認・実施「前」の選択肢検討（Appraisal）に関する指針であるのに対し、Magenta Bookは、介入が承認・実施された「後」に行われる評価に関する詳細な指針を提供する、Green Bookの補完文書として位置付けられている。

Magenta Bookの制度的所有と更新の仕組み

Magenta Bookの制度的な所有関係については、HM Treasuryが同書を所有（own）し、後述するEvaluation Task Force（ETF）が、その更新作業に責任を負うという役割分担が確認できる。ETFの2022～2025年戦略文書によれば、ETFはMagenta Bookの改訂を担い、5年ごとに定期的な見直しを行うこととされている[16]。同文書はまた、Magenta Bookの更新に関する随時の要望は、ETFの窓口宛に随時受け付けられるとしている[16]。この制度設計は、Magenta Bookが一度定められて固定される文書ではなく、政策評価の実務・学術的知見の進展に応じて継続的に改訂される、生きた指針として運用されていることを示している。実際、ETFの組織ページによれば、ETFは近年、人工知能（AI）関連のツール・技術のインパクト評価に関するベストプラクティスを扱う新たな附属文書（annex）をMagenta Bookに追加したとされ、これは同書が新しい政策領域・技術の登場に応じて内容を更新し続けていることを示す一例である[17]。

優先度に応じた評価の設計

Magenta Bookは、あらゆる政策・介入に対して一律に大規模な評価を求めるものではない。政府の評価レジストリに関するガイダンスは、低リスクでエビデンスが十分に蓄積されており優先度の低い介入については、意図した通りに実施され想定された成果を達成したかを確認する簡易なモニタリング・評価で足りるとする一方、高リスクで政治的な優先度が高く新規性の高い政策については、大規模な評価が求められるとしている[18]。同ガイダンスは、Magenta Bookが示す、大規模な評価を要する優先介入の基準の一つとして、「学習ポテンシャルの高さ」（他の基準では優先度が低い介入であっても、戦略的に重要なエビデンスの空白を埋める potential が高い場合を含む）を挙げていることを紹介している[18]。この点は、本レポート第五章で確認した「学習」というMagenta Bookの目的が、評価対象の選定基準そのものにも反映されていることを示している。

学習と説明責任という二つの目的

本シリーズ第1部で確認した通り、Magenta Bookは、評価を実施する主たる目的として「学習（learning）」と「説明責任（accountability）」の二つを挙げており、説明責任を重視する評価は、モニタリングとインパクトの査定に重点を置く傾向があるとされる。この「学習」という目的は、評価が単に過去の政策の成否を判定するだけの作業ではなく、その知見を将来の政策形成に活かすための仕組みであることを示している。この点で、Magenta Bookが提供する評価の枠組みは、本レポート第三章で確認したROAMEFサイクルにおける「フィードバック」の機能を、具体的に実現するための手続きとして位置付けられる。

Magenta Bookはまた、評価を通じて得られる知見が、本シリーズ第2部で確認したエビデンスの蓄積に寄与するという位置付けを持つ。すなわち、個々の政策・プログラムの評価結果は、それ単独で完結するものではなく、将来の政策形成において参照されるエビデンスの一部を構成する。この意味で、Magenta Bookに基づく評価の実施は、英国政府における「エビデンスに基づく政策形成」という理念（本シリーズ第2部で扱った）を、制度的に下支えする仕組みの一つとして位置付けられる。なお、Magenta Bookが扱う具体的な評価デザイン（RCT、準実験デザイン等の因果推論の手法）の詳細な技術的内容については、本シリーズ第3部で既に整理した通りであり、本レポートでは繰り返さない。

英国政府における政策評価能力――制度を支える組織構造

Green Book・ROAMEFサイクル・Five Case Model・Magenta Bookといった政策評価制度は、文書としての指針が存在するだけでは機能しない。これらの制度を実際に運用するためには、専門的な分析能力を備えた人材と組織が必要となる。

2013年のNAO報告書と制度化以前の課題

英国下院の公会計委員会が公表した報告書によれば、英国会計検査院（National Audit Office, NAO）は、既に2013年の報告書において、政策評価の実務における課題を指摘し、HM Treasuryに対してより積極的な対応を求めていたとされる[4]。同委員会の報告書は、政治的関与の不足、実施能力への懸念、府省が評価を実施するインセンティブの不足といった、2013年の報告書で指摘された課題と同様の問題が、その9年後（すなわち2022年前後）になお残存していたことを指摘している[4]。同報告書はまた、HM Treasuryが、この間、支出決定に際して評価の実施を条件付けるという、自らが有する予算上の権限を十分に活用してこなかったことに、同委員会が失望を表明したことも記録している[4]。この経緯は、英国における政策評価の制度化が、単線的かつ円滑に進んできたのではなく、政府自身の会計検査機関による指摘と、それに対する対応の遅れという、長期にわたる試行錯誤を伴うものであったことを示している。

Evaluation Task Forceの設立と役割

この課題に対応する形で、2021年4月、HM TreasuryとCabinet Officeの合同組織として、評価タスクフォース（Evaluation Task Force, ETF）が設置された。OECDの公共部門イノベーション観測所（Observatory of Public Sector Innovation）が公表した解説によれば、ETFは、英国政府の「政府改革に関する宣言（Declaration on Government Reform）」への対応として設立された組織であり、その目的は、評価のエビデンスを政府の意思決定の中心に据えることで、政府が支出する資金がより良い成果をもたらしているという確信を持てるようにすることにあるとされる[19]。同解説はまた、ETFが医学分野で一般的に用いられる評価・実験の手法を、英国政府が毎年公共サービスに支出する1兆ポンドに適用しようとしていると説明し、「厳密に検証されていないワクチンの展開を検討することはないのと同様に、ETFはあらゆる重要な政策・プログラムにこの姿勢を広げようとしている」という趣旨の説明を紹介している[19]。

同解説によれば、ETFは設立当初、15名程度の職員規模で活動しており、HM Treasuryの支出担当チームに対する、府省の支出提案を裏付けるエビデンス・評価計画に関する助言、及び各府省に対する、頑健なインパクト評価の設計・実施方法に関する助言という、二つの活動を中心に業務を行ってきたとされる[19]。同解説は、2021年の歳出見直し（Spending Review）において、ETFが3週間で100億ポンド超に相当する86件の支出提案を審査したことを報告している[19]。同解説はまた、ETFがこの過程で、府省の支出提案を裏付けるエビデンスの質を検討し、提案が反実仮想を用いて政策のアイデアが機能するかを検証しているかを確認し、資金供与を受けたプログラムの評価の質を改善するための評価条件を、府省の予算合意（spending settlements）の中に設定したことを説明している[19]。

ETFの活動規模は、その後拡大してきた。英国統計規制局（Office for Statistics Regulation）が公表した記事によれば、ETFは、2021年の設立以降、政府全体で380件以上、総額2020億ポンドに相当するプログラムについて助言を行い、府省による頑健な評価の設計・実施を支援してきたとされる[20]。

Evaluation Registry――評価の透明性を高める仕組み

ETFが構築した具体的な成果の一つが、評価レジストリ（Evaluation Registry）である。英国内閣府の公務員向けブログが公表した記事によれば、ETFは2024年3月、政府の計画中・実施中・完了した評価を一つの場所に集約する新しいウェブサイトである評価レジストリを立ち上げたとされる[21]。同記事は、評価を「政策介入の設計、実施及び成果の体系的な評価」と定義した上で、各府省は毎年数百件の評価を実施・委託しているが、これまでその知見に一元的にアクセスできる場所が存在しなかったと説明している[21]。同記事はまた、2024年4月以降、すべての中央政府の府省が同レジストリの利用を義務付けられており、府省は既存の評価計画・評価結果の詳細を同レジストリに登録することが求められ、ETFはこの情報を用いて政府全体の評価活動を監視するとしている[21]。同記事によれば、2025年1月時点で、同レジストリには1400件を超える評価に関する情報が登録されており、同年3月には、一般の閲覧が可能な形で同レジストリが公開されたとされる[21][22]。

評価能力への投資――Evaluation Accelerator Fund等

ETFはまた、府省における評価能力そのものへの投資も行っている。英国統計規制局の記事によれば、ETFは1500万ポンド規模の評価加速化基金（Evaluation Accelerator Fund, EAF）を運営し、犯罪、保健、若者の福祉といった優先政策領域における重要なエビデンスの空白を埋めるため、複数の府省を支援しているとされる[20]。同記事はまた、ETFがHM Treasuryと連携し、労働市場における成果改善に関するエビデンス基盤を拡大するため、3750万ポンド規模の労働市場評価・パイロット基金（Labour Markets Evaluation and Pilots Fund）を設計・運営していることも紹介している[20]。

ETFの中期戦略とMagenta Bookとの関係

GOV.UKが公表するETFの2026～2029年戦略文書は、2022年から2025年にかけて、府省が頑健かつ比例的な評価を設計・実施すること、府省が評価活動について透明性のある姿勢を持ち評価結果を適時に公表すること、質の高い評価のエビデンスが政府の意思決定に反映されることという、3つの包括的な目標のもとで、中核的な業務体制を確立してきたと総括している[23]。同文書は、今後の重点として、評価レジストリの拡充、評価要件の中央政府ガイダンス・府省ガバナンスへの統合、政府大規模プロジェクト・ポートフォリオ（Government Major Projects Portfolio, GMPP）における評価の質の検証（2028年までに実施予定）を挙げている[23]。同文書はまた、ETFが2022年から2025年の活動を通じて、政府の重要事業評価（Major Projects Review）、Magenta Bookの改訂、評価アカデミー（Evaluation Academy）、評価レジストリ、評価加速化基金、及び後述するWhat Works Networkへの支援を実現してきたことを、その主要な成果として整理している[23]。

Aqua Book――分析の質保証を担う第三の指針

Green Book及びMagenta Bookに加えて、英国政府の分析基盤を支えるもう一つの指針が、Aqua Book（アクアブック）である。GOV.UKが公表する情報によれば、Aqua Bookは、政府における分析全般（モデリングを含む）の質を確保するための指針であり、分析者、分析管理者、及び分析の発注者（commissioner）を主たる対象としている[27]。同資料によれば、Aqua Bookの原型は、財務省事務次官（当時）であったニコラス・マクファーソン卿（Sir Nicholas Macpherson）による、政府モデルの品質保証に関するレビューを受けて設置された品質保証ワーキンググループによって編纂され、2015年3月に初版が公表されたとされる[27][28]。同資料はさらに、この初版が、2013年のレビューの提言を踏まえたものであったとしている[27]。

Aqua Bookは、意思決定と分析の関係、分析の発注、品質分析と品質保証、不確実性の重要性と含意、検証と妥当性確認、分析上の保証という構成をとり、比例性（分析的品質保証の労力は、その分析の用途に伴うリスクに見合ったものであるべきこと）、開発全体を通じた保証（品質保証は分析のライフサイクル全体を通じて考慮されるべきであり、最後の段階に限られるべきではないこと）、検証と妥当性確認（分析的品質保証は、分析に誤りがないことの確認にとどまらず、その分析が目的に適合しているかの確認を含むべきこと）という主要な原則を掲げている[29]。2023年には、公会計委員会（Public Accounts Committee）の勧告を受け、府省が業務上重要なモデル及びその成果物、業務上重要なモデルの登録簿の公表について従うべき明確な原則を示す補遺（addendum）が追加されている[28]。

このAqua Bookの存在は、英国の政策評価制度が、Green Book（何を選択するか）、Magenta Book（選択した政策の効果をどう検証するか）という二つの指針に加え、これらの分析そのものの技術的な信頼性をどう担保するかという、第三の次元をも制度化していることを示している。もっとも、後述する通り、こうした指針が存在すること自体が、その遵守を自動的に保証するものではないという課題も、政府自身の検証を通じて指摘されている。

Government Analysis Function・Government Social Research

ETFのような評価専門組織に加え、英国政府は、政策評価を含む分析能力全般を、府省の枠を超えた横断的な専門職集団として組織化している。その中核が、政府分析機能（Government Analysis Function）である。GOV.UKが公表する情報によれば、同機能は、保険数理士、デジタル専門家、データサイエンティスト、経済専門家、地理専門家、オペレーショナル・リサーチャー、社会調査専門家、統計専門家等、複数の分析専門職にまたがる、1万7000人以上の分析officer（アナリスト）からなるコミュニティであるとされる[24]。同機能は、府省の垣根を越えて分析officerが交流できる横断的なネットワークを提供し、共通の基準や専門知識の相互交流を促進することを目的としているとされる[24]。前述の公会計委員会の報告書によれば、政府分析機能の全体的な責任は英国統計局（UK Statistics Authority）が担っており、同局の長である国家統計官（National Statistician）が、政府統計局（Government Statistical Service）及び政府分析機能の双方を統括する立場にあるとされる[4]。

この政府分析機能を構成する専門職の一つが、政府社会調査（Government Social Research, GSR）である。GOV.UKが公表する情報によれば、GSRは、社会的・行動科学的な調査・助言を行う公務員のための分析専門職であり、政府が社会・集団・個人に関する課題を理解することを可能にし、多様な手法・助言・エビデンスを通じて政策論議・意思決定を支援するとされる[25]。同組織は、2024年時点で50以上の府省・機関にまたがる2400名以上の専門認定を受けたメンバーを擁しているとされる[25]。GOV.UKの別の資料は、GSRという専門職が、政府政策の「開発、実施、レビュー及び評価」を支援するものであると明記しており、GSRの職務が、Green Bookが扱う事前の政策開発の段階から、Magenta Bookが扱う事後の評価の段階まで、政策サイクル全体にまたがることを示している[26]。

What Works Network

ETFの戦略文書によれば、英国には13のWhat Worksセンターからなるネットワークが存在し、各センターは、政府及び実務者向けに、重要な政策領域におけるエビデンスの生成・収集・翻訳（分かりやすい形での提供）に取り組んでいるとされる[16]。同文書によれば、ETFは同ネットワークの事務局（secretariat）としての機能を果たしており、同ネットワークが対象とする公共支出の総額は2500億ポンドに及ぶとされる[30]。前述のOECD-OPSIの解説は、このWhat Works Networkの存在が、各府省におけるエビデンスの空白・優先課題を特定し、頑健なインパクト評価の価値を訴える上で、ETFにとって極めて有用であったと評価している[19]。

これらの組織構造が示すのは、英国の政策評価制度が、単一の中央機関がすべての評価を実施する集権的な体制ではなく、各府省に配置された専門職コミュニティ（GSR等）、政策評価に特化した中央の専門組織（ETF）、分析の技術的な質を担保する仕組み（Aqua Book）、及び分野別のエビデンス拠点（What Works Network）という、複数の層が組み合わさった、分散的かつ専門職主導の体制として構築されていることである。

制度と実務の間のギャップ――政府自身による検証結果

もっとも、こうした指針・組織の体系が整備されていることと、それが実務において遵守されていることとは、別の問題である。英国下院の公会計委員会が公表した報告書は、この点について、政府自身による検証結果を紹介している。同報告書によれば、首相直属の実施ユニット（Prime Minister’s Implementation Unit）が2019年12月に行った調査では、主要プロジェクトへの支出4320億ポンドのうち、頑健なインパクト評価計画が整備されていたのはわずか8％にとどまり、64％の支出には評価の枠組み自体が存在しなかったとされる[31]。同報告書はまた、HM Treasuryが各府省のモデルの重要な利用者でありながら、各府省がAqua Bookに基づく品質保証の取り組みを行っているかについて、包括的な精査・検証を行っていないことを指摘し、Aqua Bookへの準拠は、投資の承認プロセスにおいても、歳出見直しのプロセスにおいても、要件とはされていないと述べている[31]。同報告書はさらに、透明性の観点からも課題が残されているとし、2013年以降、業務上重要なモデルの一覧を公表した府省は17府省中9府省にとどまり、そのうち2017年以降に一覧を更新した府省はわずか4府省であったこと、HM Treasury自身も2013年以降、自らの業務上重要なモデルの一覧を公表していなかったことを報告している[31]。

これらの事実は、本レポートで整理してきたGreen Book・ROAMEFサイクル・Five Case Model・Magenta Book・Aqua Book・ETFといった制度・組織の体系が、あくまで政策評価を支えるための枠組みであり、その枠組みが存在すること自体が、個々の政策・プロジェクトにおける評価の実施を自動的に保証するものではないことを示している。制度の設計と、その実務上の運用状況との間には、英国政府自身の検証機関（公会計委員会、NAO等）が継続的に指摘してきた乖離が存在してきたことが確認できる。

英国政策評価制度の特徴と第4部への接続

本レポートで確認した英国の政策評価制度の特徴は、以下の通り整理できる。

第一に、英国の政策評価制度は、単一の文書・単一の技法によって完結するものではなく、財政運営上の必要性・行政改革の潮流（1970年代の財政制約、1980年代以降のNPM、2013年の府省横断ファンクション制度の導入）を背景として、複数の指針・組織が積み重なる形で発展してきた歴史的な蓄積である。Green Bookそのものも、2003年版、2011年改正、2018年の大幅改訂、その後の継続的な更新という形で、実務上の知見を反映しながら進化を続けてきた。

第二に、政策形成への評価の組み込みという点では、ROAMEFサイクルという循環的な枠組みが、政策の構想（Rationale、Objectives）から、事前評価（Appraisal）、実施管理（Monitoring）、事後評価（Evaluation）、そして次の政策形成へのフィードバックに至るまでを、一貫した循環構造として位置付けている。この枠組みは、学術的な政策サイクル論の系譜に連なりつつ、英国政府独自の実務的な形へと制度化されたものと位置付けられる。

第三に、AppraisalとEvaluationの接続という点では、Green Book（事前評価の指針）とMagenta Book（事後評価の指針）が、明確な時間軸上の役割分担を持ちながらも、相互に補完し合う一対の文書として設計されている。Green Bookが提示するFive Case Modelの5つの視点（戦略的・経済的・商業的・財務的・管理的）は、政策提案を多角的に検証するための枠組みを提供し、Magenta Bookはその提案が実際にどのような効果をもたらしたかを検証するための指針を提供する。さらに、2015年に整備されたAqua Bookが、これらの分析そのものの技術的な信頼性を担保する第三の指針として位置付けられている。Magenta Book自体も、ETFによる5年ごとの定期見直しを通じて、AIツールの評価等、新たな政策領域に対応しながら更新され続けている。

第四に、エビデンス利用の制度化という点では、Magenta Bookが評価の目的として「学習」と「説明責任」を掲げていることに加え、2024年に導入された評価レジストリという具体的な仕組みを通じて、個々の評価結果が、将来の政策形成において参照可能な形で蓄積・公開される体制が構築されている。

第五に、行政組織の学習能力という点では、2013年のNAO報告書による課題指摘から、2021年のETF設立、そしてその後の評価加速化基金・労働市場評価基金といった能力構築への投資に至るまで、単に指針を整備するだけでなく、指針を実行する組織・人材・財源への継続的な投資が積み重ねられてきた経緯が確認できる。政府分析機能・GSR・ETF・What Works Networkという複数の層が、それぞれ異なる役割を担いながら、Green Book・Magenta Bookに基づく評価実務を支えている。

第六に、本レポートで確認した通り、こうした制度・組織の整備状況と、実際の政策・プロジェクトにおける評価の実施状況との間には、乖離が存在してきたことも、英国政府自身の検証機関によって記録されている。2019年時点で主要プロジェクト支出の6割超に評価の枠組み自体が存在しなかったという首相直属実施ユニットの調査結果や、Aqua Bookへの準拠が投資承認プロセス上の要件とされていないという公会計委員会の指摘は、制度の存在とその実効性とが、必ずしも同一ではないことを示している。

以上を総括すると、英国の政策評価制度は、政策形成の各段階（構想・事前評価・実施・事後評価・フィードバック）に対応する文書群（Green Book、Magenta Book、Aqua Book等）と、これらを実際に運用する専門職組織（政府分析機能、GSR、ETF、What Works Network等）という、制度と組織の両面から、数十年にわたる試行錯誤――及び、政府自身による継続的な検証と、そこで指摘され続けてきた実務上の課題――を経て構築されてきた体系であると整理できる。次回（第4-2）では、米国における政策評価制度の制度化、特に2018年に制定されたエビデンス法（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act）を中心に整理する。英国制度との比較評価は行わない。

参考文献